我国基层治理创新的动力障碍与重塑对策

厦门广播电视大学学报

Journal of Xiamen Radio & Television University

No. 3Jul. 2018

我国基层治理创新的动力障碍与重塑对策

林林

(福建师范大学，福建福州350007)

[摘要]目前我国基层治理动力不足，存在着“不”创新和“假”创新现象。阻碍基层创新的外部 因素为相关制度、财政政策和基层社会压力，内部因素为部分行政人员信念缺失、能力缺乏等。应完善相 关考核与问责机制，改革基层创新的激励机制，建立协作伙伴关系，缓解政社关系压力，建立创新团队的 学习型机制，以便重塑基层治理创新的动力。

[关键词]基层治理&创新动力&内外部因素&机制改革[中图分类号]C93d3

[文献标识码]A

[文章编号]1671 -3222 (2018) 03 -0038 -06

当前中国治国理政的基本方向是国家治理体 系和治理能力的现代化，基层治理是国家治理的 基础，基层治理实践的丰富多样是基层治理改革 的关键所在。国家实行社会转型和创新战略，创 新动力问题是创新战略的突破口之一。根据劳伦 斯• B •莫尔的研究，公共性创新是动机、障碍 和资源的一个函数，m L方政府顺利进行基层 治理创新，使基层治理创新具有可行性和稳定 性，需要准确把握基层治理创新的动力所在，深 层次地解析阻碍基层治理创新动力的因素，进一 步激发创新动力，使创新扎根于基层治理实践的 需要。

口，而基层治理创新动力是地方政府开展基层治 理创新的原因和创新的持续性所在。埃莉诺•D •格洛尔在相关研究里谈到革新者的十个困 境®，可见在各个国家地区，公共部门创新动力 不足现象都是一定程度存在的。纵然有不少创新 项目出现，但是已有的创新项目大多是形式的、 零散的、被动的，甚至是应付式的“翻新”。在 中国地方政府创新奖的申报中，项目负责人俞可 平教授介绍，目前基层政府创新的动力明显不 足，与第六届相比，第七届申报数减少了三分之 一。[2]我国基层治理创新动力不足出现的结果可 以从“不创新”和“假创新”两个方面来分析。

一、我国基层治理创新动力面临的障碍

基层治理创新是针对目前体制机制存在的不 足与问题，寻找新的解决方案与途径，最终将具 有可推广性和有效性的成功经验固定化，并进入 正式的法律和政策的过程。基层治理创新是我国 推进社会善治和政治进步的动力源泉和重要突破

(一）“不”创新和畏惧创新

基层治理不创新的现象和目前公务人员 “懒政”有异曲同工之处，基层行政人员大多抱 着“太平官”的心态，“多一事不如少一事”认 为任何形式的创新都有可能使自己处在风口浪尖 上。意识形态上就没有创新的观念，认为自己的 工作就只需要把工作职责范围内的事务处理好，

[收稿日期]2018 -03 -09

[作者简介]林林（1993—），女，福建宁德人，福建师范大学公共管理学院行政管理硕士研究生。 [基金项目]泉州市政府2016年重点项目：泉州市城市管理综合执法法律问题研究（HJ-607)。

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第3期林林：我国基层治理创新的动力障碍与重塑对策

只是按照工作流程和规章制度完成任务，关于创 新更是从未去想的事情。创新举措都存在风险和 不确定性，大多行政人员害怕承担责任，奉行顺 其自然的思想，将创新束之高阁，最终无所作为。

畏惧创新也是一种不创新的表现。在这个新 兴媒体愈发活跃的时代，网络舆论传播迅猛发展， 社会舆论经常对某地政府创新行为评头论足。这 给基层治理创新带来很大的压力，一着不慎便会 十分被动，就很有可能被“一票否决”，所以不 创新成为了基层政府过“太平日子”的上上签。 基层行政人员是制度决策落地最后的一根神经， 也是与人民群众接触的窗口，他们的消极怠工不 创新是推进基层治理创新的重要障碍。

(二）“假”创新和“短”创新1. 形式创新

基层治理的动力应该来自内生需求，所谓内 生需求，即将与基层公共服务利益关系最为密切 的行为者的实际需求作为推进公共服务均等化供 给延续发展的可能性动力。创新的动力应该来自 基层治理过程的问题与服务需求，而不是进行没 有实效的形式创新。许多基层政府为了应付上级 的任务或出于虚荣心进行弄虚作假的形式创新。 喊喊口号，将创新“口号化”，拉一拉横幅、贴 一贴宣传栏就“大功告成”。把常规的工作换种 说法，做些文字材料创新等，这些创新或是不存 在实操性或是没有实践意义。如周庆智提到的基 层政府治理创新中为了塑造模式，进行虚假创 新，这些虚假的形式创新只是一种保持现行体制 单中心治理结构不变的假模式。[3]政府的“政绩 工程”是形式创新最普遍的存在，许多乡镇政 府不顾及本地区民生状况，兴建没有时效的地面 “政绩工程”，最终没有实际效用，造成资源浪 费，还招致群众的反感厌恶，损害政府的公信力 和威r。

2. 短命创新

短命创新指的是基层治理创新过程中，那些 不具有可持续性的创新实践。我国基层政府创新 现象不断涌现，但是昙花一现的创新案例依然屡 见不鲜。由于见效收益快，实施容易的治理创新 项目更加受政府的青睐，而很少去考虑创新项目

的持续性和整体性。例如，2000—2004年风风 火火一时的乡镇长直选就因为与人大制度和《中 国共产党基层组织选举工作暂行条例》有所出入， 所以有关部门要求大范围的直选要慎重，乡镇长 公推直选的创新模式也就淡出了基层治理创新的 舞台；又如陆道平对苏北L市P镇的调研发现由 于“后发赶超型”模式目的在于取得成果的迅速 性，而在公共服务价值方面取得一些短期的效 应。[4]这些只有策略，没有战略，只热衷于追求短 期效用，这样目光短浅的短命创新缺乏对核心价 值和基础性规范的建设。

二、阻碍基层治理创新的原因分析

埃莉诺• D •格洛尔从创新动机、组织文化 和面临的挑战，细致地探讨了影响创新生成的几 个因素，其中动机包括外在鼓励动机和内在任务 动机。[1]基层治理创新外部动力因素，主要是在 基层自治组织和地方政府自身之外的权威和压力 下，利用规范、监督和惩罚等刚性手段和外部约 束力来激发基层治理创新的途径和方式。内部动 力因素则是基层自治组织和地方政府基于自身内 在的公共服务意识、政治承诺和创新精神意愿等 内在动力，依据国家相关法律政策法规的相关内 容和程序，主动地推进治理创新的心理和组织因 素。我国基层治理创新出现上文的“不”创新 和“假”创新现象和创新动力不足有着不可分 割的关系，分析阻碍基层治理创新动力的外部和 内部因素，是对创新动力不足对症下药的前提。

(一）外部因素

1.相关政治政策“天花板”的束缚

基层治理创新必须在法律制度框架内，良好 的制度机制是创新动力的重要源泉，获得国家基 本法律和制度的支持，基层治理创新项目才能持 久。地方政府进行基层治理创新是在现有的政治 和法律框架内，根据相关政治制度的引导，决定 基层治理创新的方向和尺度。落实中央和上级政 府的政策、制度、精神和工作部署安排是基层政 府的治理的主要任务，同时这些政策和工作安排 也是基层治理进行政府改革和创新的动力来源。 在2000年左右，各基层政府推出的“乡镇长直 选”等创新案例就是在落实中央精神强调的“基

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层民主”。

然而如陈家刚所言，改革创新的内在动力与 制度政策“天花板”的刚性束缚之间的张力与 冲突，是影响基层治理顺利发展的重要因素。[5] 法律与制度是基层治理创新极其重要的动力来 源，但是目前我国许多基层制度没有与时倶进， 成为了创新的刚性束缚。我国经济社会高速发展 中，基层事务也是日新月异，积极推进村民自 治、基层乡镇长的竞争性选举、社区居民有序进 行政治参与等都是基层治理内在的新要求。而许 多相关的创新项目与案例，则与既有的法律和制 度存在着一定矛盾的关系。如，我国目前的户籍 制度和基层选民资格的获得问题已经十分突出， 许多城市都有大量长期居住的外来打工和经商 者，他们在这座城市生活、生育、购房、纳税、 履行居民义务，已经融入当地的生活，但是囿于 目前的户籍制度，无法获得选民资格参加村委会 居委会的选举，游离于基层民主政治的边缘。又 如，村委会与村党支部相互推倭，互不合作的自 治矛盾。要进一步激发基层治理创新的动力，必 须要解决基层治理需求与法律制度“天花板” 之间的矛盾。[5]

2.基层财政管理制度的制约

基层的经济状况是基层治理创新的物质条 件，基层财务管理体制是基层有效使用资金并拥 有“冗余”资金\"进行创新的基础。基层经济财 务发展条件制约着创新实践可以走多远，包括财 政状态、财政制度、民生问题等。基层财务管理 不仅与基层群众的利益息息相关，创新项目的贯 彻落地也离不开财务的审批使用机制。基层干部 对财务正确的认识观和财会人员的有效作为，是 基层治理创新的重要推动因素。

我国基层经济管理体制尚不完善，已经成为 我国全面建设小康社会的基本障碍和实现基层治 理创新的一个重要制约因素。一方面，基层财力 不足、资金周转困难、财政审计落后等问题反映 了相关法律制度有待改进。由于经费有限和基础 设施缺乏，给基层财务带来了难度，导致基层办 公软件设备无法更新升级，使得基层财务无法实 现真正的信息化、专业化、公开化。另一方面， • 40 •

基层财务管理体制存在许多不足，如村财镇管。 村的财务管理是由乡镇负责的，许多地区乡镇会 派财会人员在村里上班，负责村委会的财务审批 工作。由于不属于一个班子，财会人员和村委会 没有隶属关系，所以财政人员只是完成本职工 作，非上班时间也不在村里，对基层的情况也不 了解，只是严格地按照规定办事，不会考虑村财 务使用的合理性等。在这种依附性体制下，基层 的财政权利处于弱势地位，所以，基层创新项目 无法有效落地甚至得不到财务批准，基层干部创 新的动力也受到极大的打击。

3.基层社会压力

“芝麻官，千钧担”，基层是直面危机事件、 群众事件、上访事件、利益纠纷等矛盾的第一 线，是与群众面对面的“窗口”。基层治理创新 的根本目标是改善生活质量，让政府积极地回应 社会的需求。因此，基层治理创新需要社会的支 持和认同，群众的期望与需求是基层治理创新的 动力之一。群众需求、如何满足群众需求、群众 需求变化等问题都是基层治理创新的立足点。

现如今中国公民已经成为消息更灵通、自我 意识更强、也更加活跃的群体。他们更加积极主 动地争取自己的利益，产生了更加复杂的利益f质 向和诉求。基层行政人员在处理公共事物中，稍 有不慎就有可能迎来群众上访、示威、静坐等。 随着媒体网络的发展和舆论环境的宽松，社会各 界人士经常对创新项目评头论足，万一有所疏 忽，就会遭到社会的严厉批评，变得十分被动， 若是处在舆论的风口浪尖更是“压力山大”。那 么没有十足的把握就不敢去创新，然而从何而来 十足把握的创新呢？如此苛刻严厉的社会环境挫 败基层治理创新的动力，导致地方政府对基层治 理创新战战兢兢。

(二）内部因素

1.部分基层行政人员理想信念的缺失子路问政，子曰& “先之劳之”。请益，曰： “无倦”。#行政人员要表率为先，恪守尽职，不 能厌倦与松懈。坚定的理想信念是行政人员尽职 尽责开展工作也是进行改革创新的内在动力，反 映一个公务人员的职业价值观和精神境界。马克

第3期林林：我国基层治理创新的动力障碍与重塑对策

思主义价值观强调一切为了人民，实现和保障人 民最根本的利益。地方官员的勇气、信心、责任 感和个人抱负等因素成为推动政府创新的重要品 质，这也是一些地方开展了创新项目而一些地方 却没有开展的原因。

中国曾是典型的农耕社会，体制上等级森 严、上下有序，领导上强调绝对服从、抹杀个 性、忽视差别。传统的一些消极为官观念被少部 分的行政人员尊奉，如“中庸之道、不偏不倚” “明哲保身”。因此，这些基层行政人员没有更 好地实现为最广大人民的根本利益服务，缺乏改 革创新、勇于担当的精神。

2. 部分基层行政人员能力的不足

近些年来，地方行政人员在基层治理方面做 了许多积极的探索，地方政府领导人不管是出于 管理的需要还是出于个人政绩的考虑，很多时候 都成为基层治理创新的“第一促进者”，基层治 理创新很大程度上与行政人员的能力相关。由于 我国改革进入深水区，行政人员的前沿理论、实 践和创新能力成为探索基层治理创新的软实力。 但是，一些行政人员思想懈怠，疏于学习，不积 极接受新的理念知识，不开展实际调查研究，乐 于纸上谈兵。因此，知识专业水平落后，业务能 力不足，面对新情况、新问题，无法提出新方 法、新思路，心有余而力不足。

3. 部分基层行政人员人际关系不畅通孟子曰&

“天时不如地利，地利不如人

和”。$溜须拍马、论资排辈、“走关系，看资历” 是公务员人际交往的不良状态，一些基层公务员 在人际交往中出现功利化、表面化，注重人情交 往的现象，使得一些基层公务员使命感与归属感 不足。公务员人际关系不和谐也是对基层创新的 重创。在其他同事甚至领导都安于现状情况下， 提出新的做法与想法无异于标新立异，不偏不倚 的中庸思想是人际交往中的基本逻辑，但却是对 创新热情的压抑。在与群众的关系上，基层公务 员是面对群众的直接窗口，群众对公务员期望较 高，认为公务员是社会的精英，学识能力素质要 高于普通群众，且工资福利待遇好，关系网络也 很庞大，因此，潜意识里对公务员队伍提出了更

高的行动要求和道德要求。而公务员在为人处世 方面稍有偏差，便会让人民群众产生极大的不 满，于是出现不少公务员污名化现象，久而久之 就形成了固化的公众误解，使得公务员承受巨大 的精神压力，这也是对创新热情的压抑。

三、重塑基层治理创新动力的对策建议

(一） 完善基层相关的财务等相关制度对于转型期的中国而言，要激发基层治理创 新的动力必须要相应地完善基层的政治财务制 度，使基层的组织管理能够为创新项目走上新的 运行轨道开辟道路。在完善基层治理相关政治制 度的过程，要充分考虑基层公共事务的复杂性和 问题的紧迫性。如适当地修改目前的户籍制度， 分阶段地让长时期在外地生活工作的公民拥有参 与基层自治的权利；适当升高相关法律的“天 花板”，让某些有实效的创新项目在基层得到推 广；完善曾经依照《村民自治制度》制定的 《城市居民自治制度》，使之更好地适应城市居 民的自我管理、自我服务；在财务制度方面，应 该考虑由于大量公共事务下沉而导致的财政支持 不足产生的事权与财权的矛盾，对此有针对性地 妥善解决。[6]完善“村财镇管”制度，加强对财 会审计人员业务和技能的培训，将财会人员的考 核与村的建设挂钩，改变乡镇下派的财会人员 “事不关已，高高挂起”的态度。保证对基层基 础设施建设、义务教育、社会治安的财政支持， 实现相关财务的公开制度，与居民和村民利益息 息相关的财务进行公开公示，接受监督。良好的 政治财务制度是激发基层治理创新坚强的后盾。

(二） 完善公众参与基层治理创新机制创新动力的激发离不开良好的外部环境，当前需要建立社会公众参与机制，争取社会和群众 的理解和支持。社会和市场蕴含着丰富的资源， 促进基层政府和自治组织与社会和市场的合作， 可以获得资金的支持，并且在专业技术、专业能 力、新兴平台和创新理念上可以弥补基层治理创 新的不足。[C]公众对与其切实利益相关的公共服 务类创新参与度远远高于行政和政治类的创新， 但是由于缺乏对公共事务的理性认知，往往难以

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认可、理解、监督政府的创新，所以将创新项目 和实践向公众和相关利益者进行“推销”，获得 利益相关者的认同和认可是十分必要的，这可以 获得公众的支持和促进创新的持续性。公众有序 参与的前提是对公众知情权的保障。基层治理要 注重公开透明、民主法治和公民参与，利用 “金鱼缸效应”来增加群众的信任感，缓解群众 对行政人员的不理解，减少行政人员创新的压 力，从而从行政人员内心打破因为社会群众压力 带来的创新恐惧。

(三）促进考核与激励并举的治理创新机制积极的创新意识离不开科学的考核激励机 制，设计科学合理的激励机制，将创新项目和工 作纳入到考核内容中，再将考核的结果作为晋 升、奖励的依据是激发动力和活力的重要保 障。[7]第一，建立基层精英留在基层敢于创新、 带头创新的长久发展机制，完善相应的考核制 度，提高工资福利待遇，做到人在基层，心系群 众。第二，上级政府部门要做到真正放权，留给 基层更多试错的空间，这样才有利于激发创新动 力，提高基层治理创新的积极性。邓小平在改革 开放时强调胆子要大一些，敢于试验，看准了 的，就大胆地试，大胆地闯。[8]这就是激励基层 闯出新道路的肯定与鼓励。第三，免除创新项目 负责人的后顾之忧，通过创新激励和宽容机制来 保障“创新者无罪”是重中之重。比如，上海市

[注释]

① ②

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通过的《关于促进改革创新的决定》规定：“ 对于改革创新未能实现预期目标，但有关单位和 个人依照国家和本市有关规定决策、实施，且勤 勉尽责、未牟取私利的，不作负面评价，并依法 免除有关人员的责任。”这种不追责的规定便为 推动改革者大胆创新提供了必要而充分的保 障。[@]重庆市人大常委也推出类似的条例，对创 新项目的有关负责人，创新实践失败或造成损 失，只要程序符合规定没有违法违纪、谋求私利 的可以免除或减轻相关人的责任。[10]

(四）为理想信念补钙，营造学习型机制重建行政人员的理想信念和伦理价值观，营 造积极向上的学习型机制是激发行政人员创新动 力的重要方式。首先，要强化行政人员的公共服 务意识和政府责任意识，通过政治宣传教育和自 我学习机制，引导地方官员和基层行政人员坚持 “以人为本，执政为民”的伦理观念。[11]其次， 要践行群众路线，创新实践的出发点和归宿是群 众的需要，引导基层治理创新的相关人员树立创 新依靠群众，创新为了群众，创新成果由群众共 享的观念。最后，要以党校、行政学院和领导干 部培训班对创新团队进行有效的、有针对性的培 训，让创新人员有能力，敢担当，勇创新，鼓励 基层干部扎根基层，多做调研研究，进行脚踏实 地的创新。

十个困境包括：范式困境、惧怕困境、灭火陷阱、复制困境、尺度困境、分析困境、结构困境、程序 劳伦斯• B •莫尔在研究中发现组织内的大量创新特别是大而成功的，是冗余创新，即在组织完

化困境、决心困境和责任困境。

成常规任务之后还剩余冗余资金的情况进行的创新。

③ 出自《论语•子路》第十三。④ 出自《孟子•公孙丑下》。

[参考文献]

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(下转第68页)

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[注释]

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① 《宪法》第七条：国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家 保障国有经济的巩固和发展。

② 权力寻租是指握有公权者以权力为筹码谋求自身经济利益的一种非生产性活动。③ 看不见的手是指市场，看得见的手是指政府宏观调控。

[参考文献]

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[责任编辑：邱薇]

(上接第42页）

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[11] 胡宁生，戴祥玉.地方政府治理创新自我推进机制：动力，挑战与重塑[J].中国行政管理，2016(2) ：27 -32.

[责任编辑：邱薇]

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