浙江党校学报２０１０年第ｌ期 论多元矛盾纠纷化解机制 在社区的建构 以杭州的实践为例 口 陈 宇 摘要：合理、有效化解基层社会矛盾，既是当今社会发展的迫切需要，又是成熟法治社会的 标志。杭州市对此已有积极有效的探索，并形成一张基层矛盾化解之网。本文以杭州市 调解进社区、“警调机制”、“和事佬”化解社区纠纷等实践为例，分析了杭州实践的特点，论 述了多元化解纠纷机制在社区建构的必要性，提出多元化解纠纷机制是社区走向善治的重要 途径。文章对社区矛盾纠纷解决的机制建设提出了自己的观点。 关键词：社区；多元矛盾；化解机制 中图分类号：Ｃ９１６ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７—９０９２（２０１０）０１—０ｌ１９—０７ 近年来，随着改革开放的不断深人和经济社会 念，常与“冲突”、“争端”、“争议”等词交互使用。其 的快速发展，我国已进入了社会的转型期和矛盾的 比较有代表性的定义如下： 凸显期，各类深层次矛盾和纠纷逐渐显露，由于街道 １．指一定范围的社会主体相互之间丧失均衡 和社区处于和社会组织的最基层，社区成为当 （ｅｑｕｉｌｉｂｒｉｕｍ）关系的状态。包括对争（ｃｏｎｔｅｎｔｉｏｎ）、争 前大多数矛盾纠纷的交汇地、直接发生地。如何建 论（ｄｉｓｐｕｔｅ）、竞争（ｃｏｍｐｅｔｉｔｉｏｎ）、混争（ｄｉｓｔｕｒｂａｎｃｅ）、纠 立一种行之有效的多元纠纷化解机制，力求将矛盾 纷（ｃｏｎｆｌｉｃｔ）五种基本类型④。 解决在内部、化解在基层、消除在萌芽，有力地维护 ２．从法意义上认识社会冲突，我们所力图揭示 社会稳定，促进社区自治，是当前乃至今后一段时期 的热点难点问题。 的是这样的机理：社会冲突一一无论是统治阶层内 部的冲突还是统治阶层外部的冲突都是与现实统治 一、矛盾纠纷及其解决途径的相关理论 秩序（从而也是与法律秩序）不相协调的，严重的社 纠纷（ｄｉｓｐｕｔｅ）作为人类的一种生存常态，它所 会冲突都危及着统治秩序或法律秩序的稳定 。 指称的意义是易感知而又模糊不易界定的。它更多 ３．可以权且将冲突看作是有关价值、对稀有地 地具有的是社会学上的意义而非一个严格的法学概 位的要求，权力和资源的斗争，在这种斗争中，对立 作者简介：陈字，杭州党校社会学教研部副教授。 ① ［日］千叶正士：《法与纠纷》，转引自刘荣军：《程序保障的理论视角》，法律出版社１９９９年。 ②顾培东：《社会冲突与诉讼机制》，第２０页，四川人民出版社１９９１年。 ｌ １９ 浙江党校学报２０１０年第１期 双方的目的是要破坏以至伤害对方 。 ４．是双方当事人根植于实际生活中的真正的 利害关系的对立而施行的相反、对向的行为④。 以上定义或是单从纠纷主体的外部行为予以描 述：或是认定纠纷只是一种“恶”，是对秩序的破坏。 （诉讼）并非解决纠纷的唯一方式。对于纠纷的解 决，实际上诉讼模式（司法、公权）与非诉讼模式（自 治、私权）一直是并存的，只是在不同的时期，二者的 地位和作用有所不同。近代以来，在社会控制方面， 强化法律中心论的趋势是显而易见的，６０年代美国 冲突论学者如米尔斯、科塞、达伦多夫等人认为，社 会和法律都不是建立在“共识”的基础上，而是建立 在冲突的基础上。平衡不是社会的正常状态，冲突、 斗争才是正常的；社会是统治阶级依靠暴力、依靠意 识形态的“霸权”维持的；法根源于社会冲突，法的历 的“伟大国家”的福利计划，更是将这一实践推向了 颠峰。对于这种现象，许多学者都进行了分析批判， 例如哈耶克就将这种趋势称之为“通向奴役的道 路”⑤。这种国家权力膨胀的结果，并没有带来预想 的秩序越来越好的结果，同时由于社会控制成本的 增加，加剧了社会的矛盾和冲突。因此，以科斯为代 表的法律经济动应运而生，并在实践中取得了 史就是统治阶级追求对权力的巩固和控制的历史， 因此它往往集中在由法律制度所巩固和发展的社会 不平等问题上③。冲突论的观点对于认识纠纷的本 质及纠纷解决的相关问题有重要意义。 重大的成就，它通过控制的过度规则，减少国家 对经济和社会事务的管制，使市场经济和个人自由 齐美尔、科塞、罗斯等人都肯定纠纷具有积极功 能，并视纠纷为社会秩序的基础之一。科塞详细列 得到了强调，经济与社会开始了新的发展＠。可以 说这种削弱国家司法和公权、强化自治与私权的社 举了冲突（纠纷）具有的机能：（１）提高社会单位的更 新力和创造力水平；（２）使仇恨在社会单位之前 得到宣泄和释放；（３）促进常规性冲突关系的建立； 会控制力量的变革趋势使非诉讼纠纷解决机制的复 兴成为必然。作为一种纠纷解决方式，诉讼不可避 免地存在着其固有的弊端，如法律规则与社会规范 的矛盾；程序公正与实体公正的矛盾：法律事实与客 观事实的矛盾；公平与效率的矛盾，作为判决之特征 的“非黑即自”的解决结果与当事人期望之间的矛 （４）提高对现实性后果的意识程度；（５）社会单位间 的联合得以加强。并指出这些机能的实现，能使社 会整体的整合度和适应外部环境的能力得到提高和 加强④。显然，冲突论者把冲突视为社会的常态，是 社会的一种生理现象。从秩序的动态意义讲，纠纷 并不存在于秩序之外，而保持着与秩序内在的连续 性。二者之间的关系是相互转换的，纠纷往往是生 成新秩序的途径。纠纷使原来无意识或无须意识的 秩序成了一个问题，通过对纠纷的解决，把人们往往 是无意识地服从秩序的行为变成了有意识地经营秩 序的行为。由上可以看出，纠纷作为主体相互行为 盾，事件涉及的简单权利义务关系与纠纷背后的复 杂社会关系之间的矛盾，这些在很大程度上了 诉讼作为纠纷解决手段的功能和效果。同时，由于 诉讼爆炸问题和诉讼成本的高昂和程序的严重拖延 使人无法忍受，人们转而求助于各种非诉讼的纠纷 解决方式。 二、社区：化解多元矛盾纠纷的第一平台 从根本上说，社区矛盾是各种社会矛盾在基层 的表现。能否最大程度上将矛盾化解在社区，这是 反映社会有序化程度和社会自治水平的一个重要标 志。社区的矛盾产生的直接和间接原因是多种多样 的社会运动过程，其功能和价值一方面通过其自身 体现，但更重要的还是通过纠纷解决的过程来达到 和实现的。 在当代，纠纷解决机制虽然己经发展到以法律 （诉讼）为中心来进行的。但不可否认的是，各种民 间的、非法律体系的社会控制力量依然存在，法律 的，这也决定了化解矛盾机制必需多元化。 ① ［美］科塞著，孙立平等译：《社会冲突的功能》“前言”，华夏出版社１９８９年。 ② ［日］六本佳平：《纠纷与法》。转引自刘荣军：《程序保障的理论视角》．第３页，法律出版社１９９９年。 ③ 朱景文：《现代西方法社会学》，第２３页，法律出版１９９４年。 ④ ［美］科塞著，孙立平等译：《社会冲突的功能》，第ｌ７页，华夏出版社１９８９年。 ⑤ ［英］哈耶克著，王明毅等译：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社１９９７年。 ⑥罗伯特・Ｃ“埃里克森著，苏力译：《无需法律的秩序一邻人如何人解决纠纷》，第３—５页，中国大学出版社２００３年。 １，＇ｎ 浙江党校学报２０１０年第１期 （一）多元矛盾纠纷化解机制促使社区走向善治 定，这也是善治的本质要求。多元化纠纷解决机制 所谓善治（ｇｏｏｄ ｇｏｖｅｍａｎｃｅ），是指最大限度地推 就是充分调动各种社会资源，考虑多样化的社会关 动社会发展的前提下，建立公共组织与公民社 系，调动纠纷当事人间的积极因素并着眼于未来，鼓 会之间的合作关系，其本质是与公民社会对公 励宽容与妥协，这是多元化纠纷解决机制所彰显的 共事物的合作管理，是政治国家与公民社会的一种 和谐理念。在中国传统斗争年代，宽容和妥协 新型关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素有 被等同于失败和投降。但是在一个成熟的公民社 以下几个方面：（１）合法性（２）透明性（３）责任性（４） 会，宽容和妥协是每一个公民必须具备的素质，妥协 法治（５）回应性（６）有效性（７）参与。① 是实现社会利益均衡、保持社会持续稳定发展要素， １．多元矛盾纠纷化解机制强调了对百姓需求 宽容是化解社会矛盾、促进社会和谐的必备要素。 的回应 有宽容和妥协才有团结，有团结才会有合作，一个健 服务型要求能快速回应民众的需求， 全的公民社会必须要以团结、合作作为基础。因此， 谋求更多公民的积极参与。回应性包含三层意思： 多元化解纠纷机制实际上培育公民文化，让百姓从 一是面对民众的呼声和需求采取何种态度。现 矛盾和冲突化解中成长为理性的公民。 代社会矛盾冲突之所以极易演化成恶性事件和群体 （二）社区矛盾纠纷多元化解的必要性 性事件，其中很关键的因素在于执政者回避矛盾、压 社区成员构成的多元化、社会问题的复杂化、社 制矛盾，无视百姓的正当权益和合法要求。多元纠 区管理和服务方式的多样化 决定了社区矛盾纠纷 纷化解机制之所以有效，在于它并未回避冲突，而是 需要建立多元化解的制度和机制。 正视冲突的存在，分析冲突的原因，因势利导地对不 １．社区参与主体的多元化决定纠纷化解方式 同的冲突采用合适的方式来进行化解。其次在回应 多元化 民众需求上，是否具有时效性。多元解纠机制强调 当前社区主体成分相当多元，既有个人、也有社 了时效性，即第一时间发现问题，第一时间处理问 会中介组织和各种类型的企业，既有社区居民也有 题，第一时间解决问题，既提高了工作效率，同时又 外来流动人口，既有大量的劳动人口，也有众多的企 使得当事人的心理或身体免受长期的折磨，有利于 业退休职工和下岗失业人员。由于不同类型群体的 和谐社会的形成。再次在回应民众需求上，是否具 需求不一，甚至有些群体的需求是相互冲突的，因而 有全局性和社会性。民众反映的社会矛盾纠纷也许 产生大量的社会矛盾，对此，只能针对不同群体的不 只是一个点，从这个点可以折射出决策与服务 同特点，采取不同的矛盾化解方式，才有可能化解社 的不足和失误，应从这些矛盾纠纷中反思总结， 会冲突，解决社会问题。 不断增强决策的民主化科学化，形成“决策一执行一 ２．社区社会问题的复杂化决定矛盾纠纷化解 反馈一调整”的良性决策机制。 机制的多元化 ２．多元矛盾纠纷化解机制强调了民主、互动和 随着单位向社区制的转变加速和城市化的 参与 快速推进，社区的社会问题也呈现日益增多的趋势。 多元矛盾纠纷化解机制强调在化解矛盾过程 社区环境污染问题、绿化设置问题、撤村建居的补偿 中，引人公民和社会组织来化解矛盾，公民既可以是 问题、物业管理不到位等问题不仅受到广大居民的 矛盾化解的主体，也可以是矛盾化解的调停者、参与 强烈关注，而且极易产生大量的矛盾纠纷。这些问 者、建议者，在此过程中，公民与公民、公民与、 题或者涉及管理，或者涉及经济利益，一旦处理 公民与社会组织之间不断实现着良性互动。 不当，矛盾极易激化，使一般纠纷激化为群体上访， ３．多元矛盾化解纠纷机制鼓励宽容和妥协，彰 局部性问题扩大为全局性问题。因此，对这些问题 显社会和谐 产生的根源需要做深入细致的分析，不同的问题采 和谐社会强调纠纷的及时解决和社会秩序的安 取不同的矛盾化解机制。 ①俞可平：“治理与善治引论”，《马克思主义与现实》，１９９９年第５期。 １，，１ 浙江党校学报２０ｌＯ年第ｌ期 ３．社区管理和服务方式的多样化决定矛盾纠 纷化解机制的多元化 近年来，随着“单位人”向“社区人”的转变，社区 ２００２年，最高人民颁行了《关于审理涉及人 民调解协议的民事案件的若干规定》，该司法解释首 次明确了人民调解协议书的法律效力。《规定》确 认：经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务 社会管理的覆盖面越来越广，企业退休职工社会化 管理、劳动保障和就业服务社会化管理、对困难群众 内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具 帮扶救助等工作均落实到社区层面。同时科教、文 有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的 化、体育、卫生、环保、法律、警务等公共服务“进社 义务，不得擅自变更或者解除调解协议。只要人民 区”活动，将服务延伸到社区，社区提供的管理与服 调解协议不违反法律法规和社会公共利益，应 务越来越多样化。但是，在这些多样化的服务中，存 认定其合法有效。最高院的规定从法律的角度明确 在大量的矛盾。一方面，居民对社区服务的期望值 了调解协议书的效力，有利于人民调解工作的进一 非常高，但是当前社区的管理和服务还跟不上居民 步发展。 的需求，从而产生大量矛盾；另一方面，有些矛盾发 ２．探索“警调”调解新机制，力争纠纷化解 生在社区，但是社区却并无权力或者能力去解决。 在派出所 如退休职工不满企业改制，认为没享受到改革的成 “警调”调解新机制是杭州市通过整合派出 果的问题，军转干部的待遇落实等问题，以及大量的 所、街道司法所和法律事务所三方力量，摸索出～整 劳动用工纠纷等问题，都在社区发生，需要社区全力 套“警调”工作机制，既了大量警力，同时也 或者配合去解决，对于此类矛盾纠纷，只能依据矛盾 有效提高了各类矛盾纠纷的调处成功率。根据统计 的不同性质和内容，采取多元化的方式去解决。 数据显示，２００８年在杭州市各基层派出所１１０接警 三、杭州市构建社区矛盾纠纷化解 案件中，有近７５％属非警务事件，而其中又有５０％ 机制的探索及其特点 属于民间纠纷。如何在接警后对当事人的报案快速 回应，并有效处理是“警调”机制建立的初衷。 （一）杭州社区矛盾纠纷化解机制的探索① “警调”工作室设在派出所，由一名民警、一 积极探索社会矛盾纠纷解决的多样化、合理化 名街道司法所调解员、一名社区调委会主任组成。 机制，既是当今社会发展的迫切需要，又是成熟法治 １１０接警后对纠纷依法进行分类，治安、刑事案件由 社会的标志。杭州市对此已有积极有效的探索，并 民警处置，其中邻里纠纷引起的治安调解可以依法 形成一张矛盾化解网。 邀请人民调解员参加；民间纠纷由人民调解员单独 １．探索调解进社区的新机制，力争纠纷化 或邀请民警参加。为使调解工作更合法、更公正，警 解在社区 调工作室还引入了法律事务所的力量，对一些 调解进社区是人民在承担诉讼裁决职 较难说服的当事人做重点开导工作。“警调”机 能之外，探索诉讼制度与人民调解制度相衔接的新 制实现了人民调解和警务工作互相配合、互相补充。 举措。当民间纠纷难以弥合时，人们往往只考虑到 “警调”模式现已初见成效。以下城区石桥 诉讼这条解决问题的途径，但是诉讼的高成本与耗 街道为例，联调室成立后，调解数从每年４００余起提 时耗力有时却让当事人望而却步。人民调解素来被 高到１２００余起，调解成功率从５０％提高到９２％。不 称为是“东方经验”，但如何使人民调解具有相当的 仅了大量警力，还有效提高调解成功率。同时 法律效力，使古老的人民调解制度产生新的活力，又 由于慎用行政处罚手段，通过调解机制予以及时处 能节约诉讼成本，有效化解基层矛盾，是探索调 置，实现了法律效益和社会效益的有机统一。 解进社区的初衷。杭州市下城区在社区设立调 ３．探索“和事佬协会”调解等新机制，力争纠纷 解庭，主动走进社区进行庭前调解，消解当事双 化解不出楼道 方的极端抵触情绪，缓和对立与冲突。 ２００８年初，“和事佬协会”在杭州市下城区文晖 ① 文中所用数据材料为作者赴杭州市下城区、上城区、乔司镇调研所得。 浙江党校学报２０ｌ０年第ｌ期 街道成立，它是对社区调解组织机制建设的有益探 索创新。“和事佬协会”是建在社区内的民间凋解组 物业纠纷调解中的几方面作用：一是建立起仲裁平 台，起到公平、公正的作用；二是专业人士的导人，增 强了技术上判断的权威性；三是职能部门参与，加强 了行政执法的权威性；四是律师参与调解，减少了诉 讼程序和时间。 织，一般由社区内具有一定威信的离退休、干 部、教师、部门工作人员和社区楼宇居民自治会 长、单元居民自治小组长担当“和事佬”，并设会长一 名，充分体现协会民主自治原则。“和事佬”们分工 负责、分片包干、分头落实，将纠纷调解、普法宣传、 杭州市余杭区乔司镇位于城郊结合部，针对当 地流动人口多，管理困难的状况，乔司于２００４年初 居络工作拓展到社区每一幢居民楼、每一个楼 道。通过每一名“和事佬”平时在群众问调和、促和、 维和的细致工作，力求群众内部的矛盾、居民的生活 诉求、社区住户的问题反映能够在第一时间被收集、 处理和解决。为了更好地促进工作，协会制定了《和 事佬协会工作联络细则》、《和事佬协会工作细则》、 《和事佬协会会员职责》等工作细则。协会会员组成 及人员变动情况在社区登记的基础上，向街道司法 所备案。“和事佬”协会成立后，工作成效显著，仅 ２００９年ｌ季度，下城区７１个社区“和事佬”协会共计 参与社区公共事务协调１９０起，预防、调解纠纷２４８ 件，向、反映社情１５８件。“和事佬”协 会为社区调解工作探索出了新的载体。 “邻里值班室”是预防和化解社区矛盾的新形 式。杭州市紫阳街道上羊市街居委会成立的“邻里 值班室”比较具有典型意义。“邻里值班室”以３００ 户为一个管辖区域，由居民代表自主管理。值班长 自由组合三至四名热心于社区服务的办事班子，季 度性值班，循环轮流热心为居民服务。“邻里值班 室”主要承担邻里关系的协调工作，共同商讨调解居 民关心的热点、难点问题。通过互助服务，将居民自 治的理念延伸到楼道，形成“情况在楼道了解、问题 在楼道解决、自治在楼道体现”的良好氛围。 ４．探索物业纠纷调委会、综治中心等多渠道调 解机制，使矛盾纠纷通过不同层面得以解决 当前物业纠纷是社区矛盾纠纷的主要类型之 一。针对物业纠纷专业性比较强，调解难度大的特 点，杭州市上城区紫阳街道于２００８年初成立物业纠 纷人民调解委员会，主要调解业主与物业公司、业主 与业主之间触及具体物业管理和公共区域的纠纷。 调委会组成人员为街道司法所（法律服务所）有关人 员、有关职能部门（房管、行政执法、派出所、工商 所）、物管人员、业委会、社区调委会主任及有关法律 专业人员。物业纠纷调委会的成立，发挥了在小区 组建综治工作中心，由镇综治办牵头，集司法所、信 访办、治安联防队、流动人口管理办、警务室、联调室 七个部门为一体，在办公一体、组织体系一体、工作 一体的构架下，实行联勤、联防、联调、联治、联创的 “五联”工作机制和统一管理、统一分流、统一协调、 统一监督、统一归档的“五统一”工作规程，形成了较 为合理的矛盾纠纷排查调处机制、社会稳定预警机 制和应急处置机制，使调解工作扎实有效。 （二）杭ｔ＇１１实践的主要特点 杭州的实践表明，多元矛盾纠纷化解机制不仅 有效地回应了百姓的需求，增强了与公民之间 的合作、互动以及民众的参与，培育了公民文化，而 且减少了社会的纠纷与摩擦，促使社会走向秩序与 和谐。 １．参与主体复合化 从杭州的实践可以看出，为了有效化解基层矛 盾，参与主体呈现多元化。行政机构、司法机构和社 会组织、社区居民都作为参与主体，建立了不同层 次、不同形式的合作关系。无论是调解进社区， 还是警调、和事佬协会、物业调解委员会，都有 一个共同特点即参与化解矛盾的主体是多元复合 的，其主体既有行政机关工作人员，司法机关工作人 员，也有法律工作者和社区工作人员，甚至还有具有 专业技能或热心于公益事业的居民参与。多元复合 主体的形成，不仅充分调动参与各方的积极性，而且 各方力量能够各取所长，形成合力，有效化解社会矛 盾。通过不同层次、不同形式的合作，不仅起到了防 微杜渐和防患于未然的效果，而且也建立了不同机 构、不同群体之间的信任关系。 ２．化解矛盾源头化 社区是社会的细胞，从杭州的实践来看，呈现的 一个典型特征是力争将矛盾纠纷发现在社区，排查 在社区，解决在社区。因此，建立多层次多渠道的矛 盾发现机制，观察社情，了解百姓想法就十分重 ｌ２３ 浙江党校学报２０１０年第ｌ期 要。杭州实践中的“邻里值班室”和“和事佬协会”， 其成员的重要职责就是搜集百姓信息，了解百姓想 法，理顺百姓情绪，从而把矛盾化解在萌芽状态。而 警调机制和调解进社区则从矛盾发生学的 角度，防止将矛盾从小演变为大的层面来进行化解 ３．调解机构专业化 当前，民间矛盾纠纷已日益复杂，涉法问题及一 化。因此，合理的利益分担机制十分重要，既有助于 将矛盾消除在萌芽或者微小状态，又能够有效调动 各方的积极性。当前在实践中，主要有两种利益分 担机制：一是以“以奖代补”的形式对社区的专兼职 调解员进行补贴，以调动他们调解矛盾的积极性；二 是由引发矛盾负有责任的当事人、当事人单位、当地 各承担一定比例的调处成本。 些专业性的问题不断增加，原有传统的人民调解组 织和方式已不能完全胜任新时期的矛盾化解需求 了。针对层出不穷的矛盾纠纷，建立相应的专业化 调解组织，有效化解疑难纠纷，将是人民调解工作在 新时期的发展趋势和方向，也是人民调解更好地履 行职责，真正发挥社会“稳压器”、“防震器”的必然要 求。从社区层面来看，物业纠纷调解委员会、劳动权 益保障调解委员会、治安案件警调组织等都属 于专业化的调解组织，它们对于更好地保护当事人 的权益，提高调解的效率、提升调解人员的素质都会 带来显而易见的效果。 ４．排查纠纷制度化 当前社区是大量社会矛盾的汇集地，社会矛盾 的消解势必需要一系列的制度为支撑。在杭州的实 践中，根据矛盾产生和发展的过程，分别建立了矛盾 纠纷预防机制、矛盾纠纷排查机制和矛盾纠纷发生 后的化解机制。在各种机制中，又有一系列细化的 制度作为支撑。如上城区紫阳街道社区坚持“小矛 盾不出楼道、大矛盾不出社区”的原则，千方百计地 把矛盾控制在萌芽状态，建立了矛盾纠纷定期排查 制度、矛盾纠纷排查“零报告”制度、矛盾纠纷联动排 查和联席会议制度和矛盾纠纷限期处理制度。在乔 司镇的纠纷排查机制中，建立了矛盾纠纷排查调处 工作流程、工作人员的职责制度和村、社区、企业综 治组织规范化建设规章制度。在杭州市下城区的 “和事佬”协会中，建立了串门促和制、坐堂问诊制、 联席会诊制、信息反馈制、纠纷回访制、工作记录制、 评优奖优制等一系列工作机制，充分调动社区调解 员和信息员的积极主动性，群策群力，将矛盾消解在 萌芽状态。 ５．调处成本分散化 矛盾的化解需要耗费大量的人力、物力和财力。 如果完全由社区承担，社区居委会势必难以为继。 如果由当事人完全承担，则有可能将矛盾进一步激 １，４ 四、多元矛盾纠纷化解机制在社区的建构 从建构多元矛盾化解机制的高度，杭州的做法 及其经验对其它地方具有重要的启示意义。 １．以社区党组织为化解矛盾纠纷的第一道防 线，建立矛盾的预防、排查和防控机制 基层党组织和广大处于改革发展和各种社 会矛盾的前沿，了解社会基层的动态，掌握大量的基 层信息，也最清楚基层群众的愿望和诉求，尤其能在 第一时间发现和解决问题。这种特殊的优势决定了 党的基层组织在化解社会矛盾、协调各方利益方面 具有特殊的功能和作用。党的基层组织和广大 是社会管理的细胞，解决社会矛盾纠纷、构建和谐社 会，是其义不容辞的责任。党就是通过这些“细胞” 服务群众、凝聚人心，形成战斗堡垒，发挥领导核心 作用。在矛盾纠纷不断涌现的社会转型期，基层党 组织必须进一步提高危机管理意识，构建社会舆情 汇集网络，完善危机管理的组织体系，形成良好的沟 通和有效的信息交流机制，及时有效地缓和矛盾、化 解危机，筑起第一道防线。 首先，要建立矛盾纠纷的预防排查机制。各种 社会矛盾纠纷的发生、发展和变化都有其规律性，如 在农村春夏农忙时争水、争地纠纷较多，在村“两委” 换届时多发的是群体利益之争，在城市涉及居民切 身利益的重点项目推进时部分群众要求难以满足的 矛盾较为突出……根据这些规律，要密切注意和观 察矛盾纠纷的萌芽、形成、潜伏、激化等各个阶段的 特征和迹象，做到及时发现，防范未然。对于多发性 的矛盾，要社区调解员及信息员经常深人居民小组、 辖区单位了解矛盾纠纷动态，对于苗头性的矛盾要 随时做好宣传教育疏导解释工作，真正做到预防做 在预测前、预测做在调解前、调解做在激化前。在准 确把握矛盾纠纷的性质后，社区党组织应在化解矛 盾的主动权上不断创新，突出以调解为主的多元化 浙江党校学报２０１０年第１期 解矛盾方式。其次，要建立矛盾纠纷防控机制。以 社区党组织为龙头，联合社区居委会、社区警务室、 企业综治组织、社区专业调解委员会等机构，建立矛 盾纠纷联动排查和联席会议制度，通过条块结合、上 摸下排，全方位的分析预测，做到第一时间发现矛盾 纠纷苗头与隐患，第一时间开展查找原因和积极调 处，防止矛盾激化与扩大。并明确各自责任，由社区 对矛盾纠纷排查、预防、调处工作进行督查，限 期解决。 ２．以社区民间组织为主导，建立多层次的矛盾 调处机制 社区民间组织在化解社会矛盾方面与机构 的作用大不相同，机构可以以行政强制力为基 础，但是民间组织却只能依靠成员的威望和个人能 力来说服居民，民间组织也必须采用一种更为平等 和柔性的方式来与居民沟通，因此也更容易获得居 民的认可和尊重。民间组织和集团作为群体利益的 重要代表，往往比个人更能够理性、规范和有效地表 达自己的利益诉求，成为和民众之间的缓冲器。 民间组织主动介入社区矛盾纠纷的解决，一方面可 以肯定社区居民参与社区事务意识的提高，另一方 面，它也是对长期以来我们行政化倾向的一种“去行 政化”，使得社区发展具有更多的民主和自治色彩。 从人民调解的角度来看，民间组织主导社区纠纷的 化解，是真正实现人民矛盾人民调解，它是社会主义 民主发展的大趋势和大方向，体现“老百姓的事老百 姓自己解决”。从上述案例可以看出，多层次的社区 民间组织，构建了化解矛盾纠纷的多元调处机制。 如“和事佬”协会、“邻里值班室”、“楼道大管家”等互 助性的民间组织，及时准确地反映和表达了居民需 求、疏导了居民情绪，为有效预防和减少、及时化解 矛盾，发挥预警作用。与社区内的律师事务所共建 的法律志愿组织等公益性民间组织，能及时为权益 受侵害的困难人员提供法律咨询、法律服务和法律 援助，有效维护弱势群体的利益，减少社会冲突与矛 盾，促进社会社会和谐。还有诸如社区议事协商会、 社区民主协商会等自治性组织，能有效收集民情民 意，反映百姓心声，是化解社会矛盾的重要关口。 ３．以维护公民利益为基础，完善社情表达 机制 这是保障公民的建议权和申诉权，加强党和政 府同人民群众的联系，及时了解社情、迅速化解 社会矛盾的主要措施。它包含两个方面的内容：一 是在各项和决策出台前，应征求有关专家和群 众代表的意见，减少和防止随意性，让和决策制 定得更加科学合理，从源头上预防侵害群众利益现 象的发生，防止社会矛盾的发生。二是拓宽表 达途径，为人民群众的诉求提供畅通、便利的渠道。 在我国，传统意义上的表达渠道大致分为几个 层次：一是代表、政协委员通过采集形成提 案议案，对有关部门进行咨询、质询等方式来传达群 众的关切；二是通过群众写信、上访、领导干部下访 接访等形式，反映群众对某些具体问题的呼声；三是 通过各种形式的听证会，就某一事务听取利益相关 方的意见；此外，传统媒体也是表达老百姓心声愿望 的重要渠道之一。在网络时代，除了上述渠道之外， 网络越来越成为反映的重要渠道。各网站 纷纷开设了信箱与民沟通，社区中也开设社区 网站、社区论坛等来表达。当前表达的渠 道虽多，但仍存在表达实效性不够的问题。因 此，在矛盾多发期，更加需要以社区为基础，建构自 下而上、纵横交错有效的表达渠道，它们不仅在 一定程度上反映不同群体利益诉求，还可以为公共 决策的价值取舍、利弊权衡提供重要依据。 ４．建立预防和处置矛盾的利益协调机制 它主要包含三方面的内容：一是建立健全重大 事项社会稳定风险评估机制。在重大、重大改 革措施和其他事关人民群众切身利益的办法出台之 前，均要认真组织开展风险评估，尽可能增强决策的 科学性，尽可能避免和减少因决策失误或时机不成 熟而给社会稳定带来的冲击，力求使风险评估制度 成为各级、重大决策部署的一项“刚性门 槛”。二是建立矛盾调处的利益分担机制。即对引 发矛盾负有责任的当事人、当事人单位、当地各 承担一定比例的调处成本。通过当事人合理利益的 实现，保证矛盾的有效调处。如对“和事佬”协会的 工作奖励经费等通过以奖代补等形式予以保障。三 是完善责任追究机制。它包括两方面的内容：一是 对引发群体性矛盾者的责任追究，二是对矛盾调处 不作为者的责任追究。口 （责任编辑：吴锦良） ｌ２５
