第一讲 城市规划专业及专业教育发展趋势
一、城市规划专业的发展趋势
(一)国外城市规划专业发展趋势
自一次世界大战结束之后的50余年，国外城市规划专业经历了一 系列带有根本性的发展演变。
这种演变大体经历了物质形态规划为主导，区域规划为主导，政治因素为主导和经济发展为主导的几个阶段。 1、物质形态规划为主导的阶段
● 1940’S～1960’S中期，近20年时间 ● 主要规划理论指导有：
① Walter Christaller 中心地理论 ② E·Howard 田园城市理论 ③ 赖特(H·Wright)的雷德伯恩(Radburn)理论 ④ 1933年《雅典宪章》(国际建协) ⑤ L·Corbusier 的城市规划理论(日光城) ● 主要成因
欧美多数国家面临着高速的经济发展及城市建设方兴未艾，大量城市需有效规划和管理，因而物质形态规划占主导地位。 ● 规划理论哲学基础
体形环境决定论：认为规划好了，创造了理想的环境，城市中存在的经济、社会、政治乃至文化方面的问题就可迎刃而解。 ● 决策过程
规划程序采用推理式的决策过程： 调查——分析——规划——实施 ● 面临的主要批评：
① 物质形态规划大多数立足于规划人员的预感规划(Hunch Planning)，缺乏科学的分析方法和客观的判断标准；
② 规划师绝大多数关心最终理想状态的蓝图；不了解规划是受外部世界各种微妙变化着力量所作用的连续过程；
③ 以物质环境的角度来看待社会经济问题； ④ 规划蓝图很少允许有不同的选择，缺乏灵活性；
⑤ 物质规划没有建立在足够清楚的、明确的社会目标的基础上。 2、区域规划为主导的阶段
● 60年代，以区域规划及次区域规划为主。 ● (英)Peter Hall定义：区域规划可分为两类：
① 国家区域规划或跨区域规划(National/Regional Planning)
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② 地方区域规划(Regional/Local Planning)
—— 国家区域规划的主要目的是解决区域间经济发展的不平衡问题，是一种非空间性的规划；
—— 地方区域规划是非空间规划与形态空间规划之间的规划，既要处理社会、经济方面的问题也有空间景观方面的问题。 ● 专业的发展变化
① 从注重建设规划转向注重经济和社会发展规划，同时也将规划师的眼界从城镇扩展到区域。
② 通过对城市及区域发展机制的探索，使区域科学专业理论大为扩展：地理学、城市及区域经济学、数理统计、计量经济学、系统工程、运筹学、电算技术均得到应用。 ③ 科学分析技术及区域科学的发展，对规划专业产生影响：一是使城市规划专业摆脱了传统的预感的规划的手法，引进了定量分析的科技手段；二是转变了规划人员的观念，意识到规划应扩展到城市 外围郊区和农村，规划已不再是形态规划的同义词，规划专业步入社会科学的范畴，演变成一门错综复杂的跨学科的专业。 3、政治主导规划的阶段
1960年代末至1970年代初，西方发生了严重的经济危机，社会矛盾空前激化，如美国的大学生运动，少数民族问题，出现所谓“城市危机”。
一些青年规划师认为：“规划师应当成为改革家、设计家、政治家”，规划师更代表最基层的集团，企图用“辩护运动”(Advocacy movement)解决城市问题。要“……重新定义规划和设计”,要求它们变成解决社会政治冲突的工具。 ● 规划目标
追求社会公正，包括“社会平等、财力重新分配”等规划目标
规划主要涉及到决策，这种决策是为富人、中产阶级还是穷人服务？
如城市只有100万资金，是用于修马路还是用于改善贫民区环境？对资金及资源使用有不同的选择。
——富人需要独户住宅、剧场、博物馆、市政中心及其它能迎合他们兴趣的文化设施，而这些经常是规划师为主设置的项目。 ——规划师为拆除贫民区辩护……
● 代表人物
达维多夫(P·Davidoff)所提出的偏袒规划(Advocacy Planning)：
社会是由不同的阶层所组成的，各有不同的社会价值观念，不存在为人人的大众规划标准，他要么偏袒这一方，要么偏袒另一方。为了实现社会公正，规划师应与社会下层站在一起，为他们争取权益，推行他们的价值观念，成为他们利益的代言人。 此阶段环境科学在规划中的地位得到了加强。 4、经济因素主导规划的阶段 1970年代末期～1980年代
西方发生了长期的通货膨胀和经济危机，工厂倒闭，大量工人失业。
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● 对城市规划的影响
① 规划经费被大量削减。在政治家和经济学家眼中，城市规划是经济领域中的一项限制性措施，它干预了市场机能，制约了经济发展。认为规划少一点，限制少一点，经济发展反而更快，城市规划成为经济萧条的替罪羊。
② 因经济不景气，城市失业率大幅增长，造成大城市人口外流，中产阶级及更高收入者迁居城郊，城市财政运作资金不足，市区面临的不再是增长和发展的压力，而是如何阻止人口及企业外流，吸引投资。规划不再是对增长的“控制与引导”，而是研究如何争取发展机会，维护城市的财政生存，寻找新的经济途径以提供城市基础设施和服务设施。这段时间，经济学对城市规划的影响远超过了社会科学和自然科学。 5、发展趋势的总结
归纳如下几个方面趋势和动向：
① 规划逐步远离那种预见式的“乌托帮”或“终极状态”型的规划，走向现实的社会经济方面的探索。
② 规划理论的多元化。经济规划、社会规划、政策规划等，规划向广度发展，城市规划已从单一学科变为复合学科。
③ 规划师阵营在扩大。目前，除了具有各种专长的空间规划师外，还有社会规划、管理方面人员。
④ 由于系统科学的进展，对规划方法论的改进和手段的改进取得进展，计算机技术在规划工作中得到普遍应用。
⑤ 城市设计的理论在扩展，同时景观建筑学（Landscape Architecture）有较大发展。 ⑥ 土地、住房、房地产经营已受到重视，并把它作为城市发展中的杠杆而起积极作用。 ⑦ 环境保护及城市可持续发展规划成为90年代新的热点。 (二)城市规划学科的发展 1、近代城市规划学的形成
只有100多年的历史，它是为谋求解决工业革命以后社会经济变革、近代城市化的发展所产生的种种“城市问题”和“城市病”而逐渐发展的。 ● 近代城市规划有三个主要来源或三大组成部分：
理论的探索、建设的试验、方法的措施，这三者是互为影响，交互促进的。 ——理论探索的两位先驱代表： E.Howrad 埃比尼兹·霍华德 P.Goeddes 帕特里克·格迪斯
集两者之大成的继承者Lewis·Mumford(芒福德)
——实践两方面代表，Albercromble伯克隆比的大伦敦规划 ——立法；最早在英国
吴良镛先生概括近代的城市规划学从诞生到发展的十个方面历程； ① 城市结构模型的探求； ② 技术主义的理论与实践；
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③ 从邻里单位到社区发展； ④ 城市交通发展与规划； ⑤ 城市美化运动到城市设计运动； ⑥ 公园建设到自然保护运动； ⑦ 历史遗产保护运动； ⑧ 区域规划的理论与实践； ⑨ 环境的挑战与生态运动；
⑩ 全球战略——人类居住环境理想之追求； 2.现代城市规划学科的发展趋势
是一个具有多层次特征又有鲜明交叉学科性质的学科。 (1)多学科交叉是城市规划学科发展的历史趋势
—— 城市从简单功能向开放复杂巨系统的方向发展，是社会经济发展的必然结果。由于城市规划学科的对象本身具有复杂的系统特征，反映研究对象，研究客体的学科也必然具有多学科交叉的性质。工程技术科学、自然科学、社会科学有结融合
——从城市规划学科的发展过程看：从建筑、道路规划到住房、工程技术规划，再到形体规划及区域规划相结合，它已发展成为涉及经济、社会、文化、环境、生态、政策法规和管理等广泛领域。
——城市规划多目标多向度： 人工环境与自然环境和谐发展目标(环境) 城市运行效率、效益的经济目标(经济) 居民物质及精神要求，社会平等及发展(社会)
城市规划要协调诸多目标的整体实现，这种协调过程，具有交叉学科的特性。 ——21世纪是交叉学科的世纪。在城市规划领域，也出现具有分支学科性质的诸多学派：形体规划及城市设计学派、社区规划学派、 土地利用与空间规划学派、环境景观学派、社会结构学派、区域学派、政策学派、经济学派、地理学派、系统分析学派等等。 (2)城市规划学科的纵向拓展：建立完善的城市规划学科体系。
包括最终形成完善的——基础理论——应用理论或技术科学——工程技术三层次 钱学森认为城市规划——城市学——数量地理学数学理论等三层次城市规划学科体系。
(3)工程技术层次的城市规划学科建设
——工程技术层次的城市规划学是目前城市规划学科体系中发展得最完善的学科。从区域规划——城镇体系规划——城市总体规划——分区规划——控制性详细规划——修建性详细规划；
——通过各专项分析与规划，与经济学、社会学、地理学、环境科学、各类技术工程科学广泛交叉，使规划内容不断扩展；
——各层次规划重视城市设计，使多学科交叉产生的思想和理论以物质与形体规划的手段表现出来，许多软科学成果得以“硬化”；
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——新技术应用较为普遍、GIS、UGIS、AUTOCAD等均应用于规划设计领域。 (4)城市规划学科人才的培养(略)
二、城市规划专业教育发展趋势
(一)发达国家和地区城市规划专业教育的发展状况 1、英国城市规划专业教育的概况
英国是近代工业化和城市化的发源地，也是现代城市规划学科的摇篮。其规划专业教育始于本世纪初，经历三个发展阶段 ① 初始阶段
1950年以前，专业教育以研究生为主，针对本科毕业的建筑师、工程师和测量师。当时规划工作以物质规划为主，专业人员来自建筑和工程领域。 ② 转型阶段
1950～1970年代，规划专业成为一个完全独立的专业，本科生教育规模不断扩大，教育内容从传统的建筑学和工程学扩展到地理学，经济学和统计学等领域。 ③ 成熟阶段
英皇规划师学会在1982年提出了规划职业学位的核心课程设置。建筑学和工程学占主导地位的局面不复存在，形成了社会/经济、建筑/工程、方法/技术三足鼎立的课程结构。 2、德国城市规划教育体制的发展概述
① 第一次世界大战之前：规划教育主要被古典的美学、城市卫生学和城市防灾学的原则控制下进行。 ② 二次大战之间：
规划教育以扎实的工程技术教育特色为主，其内容包括了城市铁路设计、城市道路设计、城市给排水系统计算和设计、城市地铁、城市供电网、城市电信系统等设计，规划教育与建筑学教育内容区别扩大，规划师成为完全独立的职业。
③ 1940～1960年代中期，社会学、法律、经济学成为专业教育的主干课程
④ 1960～1970年代，城市社会问题受到重视，强调规划教育中的社会实践、市民参与。 ⑤ 70年代今：石油危机后增长极限论影响，城市生态及环境受到重视，经济、社会、工程、生态学科群已发展成为规划专业四大支柱。 3、美国规划专业教育
总的趋势：今日规划专业早已独立成完整的学科，它更和社会人文科学接近，较少与设计，艺术学科接近。以硕士培养为主，教学内容主体放在社会经济发展问题类的课程。 4、总体趋势
发达国家城市规划专业教育也经历了从工程学——建筑学——地理学——环境科学——社会科学的过程，近半数高等学院校设规划专业。 从中看出的特点与趋势：
① 规划专业教育的基础呈逐步拓展的趋势；
② 规划专业教育的重点呈工程与社会经济多元化的特征； ③ 规划教育与国家规划机构、制度、体系相一致；
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④ 规划专业人才培养模式与市场需求相一致；
⑤ 规划是一门独立的、综合性的学科，其专业教育需要一个较宽的基础教育和一些方向性的专业教育。
⑥ 现代分析统计技术在城市规划中的应用也越来越受到重视。 (二)我国城市规划专业教育的改革方向
城市规划专业人才，应该是一专多能，具有专长的博学者。复合型人才是今后人才培养的方向。
1.专业人才培养目标
从事城市规划、城市设计、城市规划管理，并具有开展城市道路交通规划、城市市政工程规划、建筑设计、园林绿地规划、城市生态环境规划、区域规划、城市社会与经济发展规划、城市开发及城市规划法规制定以及研究工作的高等专业人才。 2.城市规划教学观的更新
① 规划教学体系应该是启发性、开放式的；
② 城市规划专业教学的性质应该是综合性和创造性的； ③ 城市规划专业教学方法应该是分析式、讨论式的； ④ 规划专业应该强化社会实践性特征。
3.全国高校城市规划专业本科教育培养方案内容(见附页) 4.对有关问题的讨论及认识
① 目前工科院校规划教育特点——仍以“物质环境”规划教学内容为主体的问题 ——其实质是指城乡物质环境建设的空间布局规划，以土地利用规划为主体 ——“物质规划”与“物质环境决定论”是有区别的(physical
determinism)，我国仍处在高速发展时期，迫切需要建设规划指导，与西方城市基本稳定有所不同。
——我们规划教育目前已向社会经济、区域规划、生态环境规划作了不同程度的内容拓展。
② 我国规划教育的弱项
——缺乏哲学、思维科学、规划方法论等方面的教育； ——缺乏土地经济学、法学和其它人文科学的教育
——没有注意培养规划师的综合素质，素质教育成为一个重要内容。 城市人文科学主要涉及规划的领域：
城市社会学、城市文化学、城市哲学、城市美学、城市法学、伦理学等。 复习思考题：
1.名词解释：物质规划、综合规划、物质环境决定论 2.论述题：
① 试述国外城市规划专业发展过程及其社会、经济、文化背景。
② 从国外城市规划专业教育的发展趋势出发，谈谈你所理解的未来城市规划专业人才的知识结构及应具备的能力。
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主要参考及阅读文献：
① 吴良镛.展望中国城市规划体系构成.CP5/91 ② 王凤武.国外城市规划发展趋势.CP4/91 ③ 王凤武.国外城市规划专业的发展趋势.CP2/91 ④ 改革——中国规划教育迫在眉睫的选择.CP6/95
⑤《规划师》杂志1998年第2期规划师论坛——城市规划专业教育论坛 ⑥ 张庭伟.中国规划走向世界——从物质建设规划到社会发展规划.CR1/97 ⑦ 周俭.城市规划专业的发展方向与教育改革.CR4/97
第二讲 城市规划编制程序及实施状况
一、城市规划编制程序及其特点
现代城市规划是在现代城市发展的背景下，由政治、经济、社会、工程技术等各方面相互作用而成的综合体。经过1980年代城市规划实践的探索，建设部于1991年颁布了《城市规划编制办法》(1990年4月1日开始实施我国第一部城市规划法)，确定了我国城市规划编制2个阶段，5个层次的规划程序(图)。 区域规划 城镇体系规划 城市规划纲要
总体规划
城市规划 分区规划 控制性详规 工程设计 修建性详规
建筑设计
这一规划编制体系特点主要表现为几个方面： ① 完善了规划的体系和层次
使规划上有依据、中有衔接、下有对应。国土规划——区域规划——城市规划——村(镇)规划
从整体上讲，我国已初步形成了从较为完整的规划体系，大大提高了规划科学性。 ② 完善了规划深化的手段
一是通过增加规划衔接层次深化总体规划；
二是通过量化手段使规划控制内容变成容易实施的指标量值，如控规中的“指标体系”； 三是通过深化专项规划、深化规划内容，如城镇体系规划。 ③ 完善了法制化的手段，以保障规划实施的需要
一是将传统的规划“说明书”成果改为以“文本”、“图则”、“附件”形式取代，其中“文本”是规划内容的规定性文件，“附件”则包括说明书及基础资料，文本具有“法规性文件”性质，是规划实施及管理的主要依据。
二是为了配合“文本”的执行，有些层次的规划还配以“实施细则”等具有法规文件性质的技术规定。
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④ 形成了规划与管理衔接的对应关系
“控制性详细规划”是“规划与实施管理的交汇点”。 二、城市规划实践中的主要问题及其对策
目前，我国城市正处于快速发展时期，社会主义变革迅速，城市仍处于外延扩展，城市化进程方兴未艾，产业结构的调整、经济体制的转型、生态环境的保护、人口不断膨胀等诸多变化，对城市规划均提出了新的挑战。
这一些体现在城市规划编制的内容仍需不断完善，规划仍不能满足城市建设管理的需要：
① 城市总体规划对于大规模的旧城更新和新区开发，对于交通和环境问题的加剧缺乏有效的应变调节措施，且对于城市可持续发展的时代新要求，规划缺乏有效的对策，城市规划理论更新迟缓，落后于时代的要求。
② 城市规划控制体系在开发管理层面出现了功能缺失，粗线条、轮廓性的总体规划及缺乏明确肯定其内容的分区规划对具体的城市开发缺乏可操作性的指导。
③ 城市的社会效益、环境效益并未对以经济效益最大化为原则的开发活动形成有效的制约、城市的历史性、地方性、文化性逐渐丧失，这也从一个侧面反映了城市规划对城市特色的保护缺乏有效手段的现实。
④ 在城市规划编制各阶段内容的衔接上，也缺乏上一层次规划对下层次规划准确定量的指导，总体规划及分区规划经常只是一种定性的控制，使控制中定量问题的决策缺乏上一层次规划的指导而具有的主观随意性。
以上种种缺陷，一方面是传统城市规划理论不完全满足当代中国城市发展的实际需要，另一方面，也是我国整个城市规划体系，尤其是规划立法及规划管理方面不足造成的，因此完善我国城市规划体系已刻不容缓。
城市规划体系应包括规划立法、规划编制、和规划管理三个部分。 城市建设
规划设计
规划编制
图则制定
城市规划 规划立法
规划管理
城市管理
图：我国城市规划体系的基本构成
● 规划立法及一系列规章制度，使城市规划具有真正的法律效力和合法化
● 规划管理 依据城市规划的有关法规和法定的规划图则对城市的各项建设活动进行引导或控制的行政行为，只有使规划管理依法行政，才能使规划满足管理的需要。 复习思考题：
试述我国城市规划编制程序及其特点 附录
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规划体系二层次说：
① 城市规划体系可分为两个层次：城市发展规划和规划控制(亦称开发规划) ——英国；结构规划(Strueture planning)即地方规划(Local Planning). ——如美国的综合规划(Comprehensive plan)和区划条例(Zoning Ordinance)； ——澳大利亚战略规划(Strategic plan)和法定规划(Statutory Plan)； ——我国的总体规划和详细规划。
② 城市发展规划要研究城市发展的社会经济背景，确定城市发展的目标体系和达成目标的政策框架，在此基础上制定城市空间发展规划。
城市发展规划对于具体的开发活动并没有直接的约束作用，而是通过土地利用政策，影响供求关系，发挥其对开发活动在整体上的引导作用。
城市规划控制以城市发展规划为依据，将土地利用的一般政策转化为对开发活动的具体规定，具有直接和法定的约束作用。
第三讲 城市规划的作用及其目标体系的制定
一、城市规划的作用
城市规划是通过对城市未来发展目标的确定，制定实现这些目标的途径、步骤和行动纲领，并对社会实践的引导和控制来干预城市的发展。
城市规划的本质就是减少发展过程中的盲目性及不确定性，以减少负面的结果，力求预见未来趋势，把发展导向符合大多数人长期利益的形态，以增加正面的结果。 因此，城市规划的作用可以高度概括为：
城市规划是对城市的资源与发展要素，在城市这一特定的空间环境下，按市场经济法则进行的综合协调和配置。城市规划是政府强化政府宏观管理职能，对各种资源要素从宏观及微观上进行引导和控制的重要手段。
城市规划作为政府的职能，必须站在政府的立场，推动以经济发展为主的城市全面持续发展，协调城市的各种职能以维护城市的整体长远利益和城市居民的公共利益。 城市规划作用的具体分析：
1.作为国家宏观调控手段之一的城市规划
在现代经济发展过程中，经济活动必然会产生一些不经济性，尤其是外部经济。而在资本主义市场经济中，各类经济活动所产生的经济收益的大部分，往往归资本家私人所拥有，而产生的不经济则往往推给了社会，这就在社会利益和经济行为者之间产生了差异。(举例；工厂生产利润归投资者，但造成废气、废水、污染却由全社会来承担)。这种差异的累积，导致了市场的失败(market failure)。这就需要国家干预。
从城市规划的角度讲，城市规划在保障必要的城市基础设施和一些基本的城市服务设施的集体供应的同时，也试图减少一些资本的运行所产生的会导致其它部门损失的消极的外部性。
Friedman认为，城市规划应当“刺激和支持资本的利益，但必须阻止那些利益损害到公共生活的基础”。
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Healey (1983)通过对英国地方规划(Localyplan)及其实施状况研究的基础上，对城市规划的内容作了更进一步的阐述，提出城市规划的作用更多地体现在： ① 提供邻里的保护措施；
② 在修正市场失败的基础上支持土地和房地产市场； ③ 保证土地在总体利益下进行分配、使用和开发；
④ 以政府干预的方式保证土地在社区及普遍利益下予以使用。
从以上分析可以看出，在市场机制运行的过程中有必要建立诸多的“游戏规划”，这些规划则并非市场的对应物，而是为了保证市场长期有效运行。城市规划也就是这些规则中的一个。
因此城市规划本质上是国家制度的一个组成部分，是为了维护城市稳定发展；同时，基于对“市场缺陷”的认识，国家从社会整体利益出发对市场运作进行干预，城市规划便又是其可以利用的一种手段。
2.作为政策形成与实施工具之一的城市规划
城市建设和发展的决策涉及到城市的各个部门，包括公共和私人部门，而且各个部门的内部决策也对城市发展和建设产生作用的影响。因此，UP就有必要为所有决策提供背景框架和整体导引，以使得有关城市建设的决策保持在同一的方向上，并使这些决策保持相互协同的关系。
在资本主义国家和城市中，有关城市建设发展的决策并不仅仅来自政府或公共部门，更多是来自私人部门。因此，要把这些不同类型、不同性质、不同层次的决策相互协同起来并统一到与城市发展的整体目标一致的方向上，要把城市中各类部门的决策和实际操作相互协同起来以免相互对抗而带来各自利益的抵触及由此而来的消耗，就需要有一套未来发展目标和事先协调的行动纲领。
一旦缺少了有效的规划，那么就只有极少数投机者能从中获益，而大多数的地产所有者、开发商和投资者的利益会受到未来土地价格的变动、环境质量和交通设施的可获得性等方面的不确定性的损害。 如：
英国环境部(1979)提出规划的目的就在于达到： ① 实现国家的政策；
② 为中央和地方政府的官员提供有关发展控制的导引； ③ 帮助协调各类开发(公共和私人)；
④ 考察财产所有者估价规划政策时对他们的利益的影响； ⑤ 告知公众规划政策。
3.作为城市未来空间架构和演变主体的城市规划
城市规划的发展历史决定了城市规划的对象是以城市土地使用为主要内容和基础的城市空间系统，城市规划对城市发展的作用是通过对城市空间和土地使用的操作而得以实现。 城市规划从城市土地使用的配置和安排出发，建立起了城市未来发展的空间结构，成为国家意识和政策的延续，并同时限定了城市中各项未来建设的空间区位和建设强度，在具体
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的建设过程中担当了“监督者”和执行者的作用，使各类建设活动都成为实现既定目标的功利行为。
城市规划对城市空间发展的作用主要体现在对城建活动的引导和控制上。 ① 城市规划对城市建设的引导作用就是将规划的意图、原则和知识 内在于城市建设的活动和过程中，建立起城市发展过程的各个参 与者在行动中相互制约、共同遵守的规范，供他们在谋求各自利 益的过程中，接受社会整体的价值基础，从而制约他们的行为方 式和行为结果。
引导作用 ——非支配性
② UP对城市建设的控制作用就是在城建活动不断展开的过程中，透 过城市规划的控制机制在法律所赋予的权力范围内，运用该项建 设活动本身和其它相关建设活动状况及其后果的及馈，将建设活 动限定在UP所确定的方向和范围之内。
规划的控制作用一般由城市规划法及其它法规确定，因此其作用 是支配性的。
● Healey(1986)提出英国城市规划作用主要体现在：
① 土地分配，在有利益竞争的地方最为典型； ② 协调和发展大型开发项目； ③ 吸引资源和投资环境的建设和改造； ④ 组织土地使用变化和开发的资金； ⑤ 保护有价值的环境特征；
⑥ 控制对发展战略至关重要的的小规模的变化。 4.城市规划作用的有限度性
从整体而言，UP本身所具有能力决定了UP不具备决定城市建设和开发的权力。 任何城市建设和开发行为的形成都有着其自身的目的，这些目的并不依附于城市规划，而是由城市中的公共部门和私人部门的意图和决策所决定的。
因此Healey (1988)认为，地方规划部门管理权只是一种影响空间供给和设计的间接方式。
K·Lynch (1981)指出，在城市建设过程中起主要作用的因素是那些能够决定大型基础设施开发投资的联邦部门，跨地区部门及大型财政机构、大公司和大开发商、地方城市规划机构只是力量较弱的行动者。 5.对城市规划作用的不同理解 (1)综合观点
城市发展主要取决于社会物质生成，认为城市规划是各方面因素的综合。 a.部署说
UP是确定城市性质、规模和发展方向、合理利用土地、协调城市空间布局和各种建设的综合部署和具体安排。
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b.干预说
UP是一种社会干预的形式，它是用来控制或指导城市从社会、经济、政治和文化等方面
获得综合性的效益。 c.综合说
UP是一种综合性的规划 (2)手段观点
UP只是一种手段，手段意味着城市规划本身没有使用价值，只是为实施某人或某一政策
提供意向和方法。 (3)过程观点
UP是一个社会过程，它是人类对其居住的形式或目标进行空间构造调整过程，最终在理
想和现实之间选择一条中介道路。这个空间上的更动必然折射于人与人之间的利益关系的变化。利益的表达、约束、平衡和现实是城市规划的社会过程。
二、城市规划目标的研制
(一)研制规划目标的意义 1、规划任务日趋复杂 2、规划手段日趋先进 3、规划的逻辑性日趋重要 4、规划的特殊性日趋明显 (二)规划目标的选择 1、选择规划目标的群体 ① 城市发展的决策者
这一群体主要包括城市政府及其领导下的各职能部门。 ② 规划使用者
包括城市居民，企业、公共服务部门和公共生产部门 ③ 规划目标的制订者 代表是规划部门 2、规划目标类别 规划目标的变迁：
从最早“物质环境决定论”——城市发展多目标 ① 经济类目标
包括：经济发展速度及规模目标 发展动力目标 就业目标 税收入目标 流动性目标 高新技术发展目标 ② 社会类目标
包括：多种选择性目标
公平目标 人口目标 教育、文化目标 福利目标 传统保护目标 ③ 空间环境类目标
包括：城市空间结构目标 交通目标 公共基础设施目标 商业服务设施目标
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居住目标 卫生健康目标 游憩目标 景观目标 ④ 防灾目标
包括：防震、防洪、防火、人防 3、规划目标与“人”的关系
规划目标与社会及人的需求层次变化相关。 (三)城市规划目标的体系特征 1、层次性
① 宏观目标、 ②中观目标、③微观目标 2、整体性
● 功能的整体性：将经济、社会、文化、空间、技术等要素综合 研究
● 时间的整体性：近期、中期、远期 3、预期性
目标——一种追求的理想状态
(四)、目标的矛盾性(可持续发展目标的矛盾性) 复习思考题
① 城市规划主要目标的类型 ② 规划目标体系的特征
③ 试述在社会主义市场经济条件下，我国城市规划目标体系的内容 及特征。
④ 试述城市可持续发展目标与其他各类目标的关系。
第四讲 城市土地使用及土地使用规划
一、城市土地及土地使用
(一)城市土地 1.概念
城市土地是指直接用于城市建设和满足城市生产、生活、交通、游憩等功能需求，并具有较好功能相关性的用地，既包括已经开发建设的土地，也包括已列于城市建设规划区范围供城市未来使用的土地。 2.城市土地的属性
(1) 自然属性：土地自然生存，非再生性资源；永续利用性；具有固定 性，即不可移动性。
(2) 经济属性：土地稀缺性；土地区位独特性(可达性、互补性和排斥性)。 ——可达性(accessibility)，是指空间联系的便利程度，主要与城市道路 系统及交通网络有关。
——互补性(complementary)，或称相关性，是指城市活动在空间关系相互 作用、相互影响的积极的一面。
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(如相邻土地不同的城市功能互相补充的活动聚集在一起，增强了用地 吸引力，提高了土地使用效益，出现聚集的正效应)
——排斥性(incompatibility)，是指城市活动在空间关系中相互排斥、相 互制约的消极的一面。
(如相邻土地上功能相互排斥的活动聚集在一起，使土地使用效益下 降，出现聚集负效应) (二)城市土地使用
土地使用是人类通过一定有意识、有目的行为，使用土地来满 足自身的需要的过程或活动。
城市土地使用：就是人们根据城市土地资源特有属性和城市活 动功能的要求，对城市土地进行的开发、使用、改善和保护活动的 总称。
二、城市土地使用制度
(一)城市土地使用制度概况 1.原有的用地制度及其实质
长期以来，我国的土地配置是在一种计划体制中附带完成，主要采用行政划拔方式(虽然也需付出征地费)。由于旧体制中政府与企事业单位之间的“父子关系”，在当时统收统支的资金计划管理制度下，用地单位的建设投资(包括征地费)几乎全部由财政拔款，征地费的高低并不构成对用地单位的实际约束。 国有土地配置的几种方法
① 原有城市国有土地，用行政划拔方法无偿分配给用地单位使用(最典型)。
② 新征土地(即原来农村集体所有制土地)由国家强制购买，有限补偿后再分配给用地单位(补偿费由用地单位出)。
③ 城市国有土地的再配置或城市用地结构调整主要采用行政无偿或部分有偿调拔方法。 城市国有土地的使用
——才是真正的无偿、无期使用。
城市土地国有权的虚空与实际上的城市土地部门或单位所有制，部门和单位对土地无偿无期的占有和使用实际上无异于所有权。
传统的城市土地所有和使用制度最根本的问题还是造成土地资源的巨大浪费和土地利用的普遍低效率。占而不用，多占少用，宽占窄用现象到处可见。 2.城市土地使用制度改革的方向
经过十几年的理论探讨和改革实践，城市土地使用和管理的主要思路和改革方向基本明晰：
① 在城市土地配置过程中引入市场机制，最终实现城市土地市场配置与行政配置相结合； ② 结束无偿无期的土地使用制度，全面推行国有土地有偿使用制； ③ 坚持城市土地国有制，发挥计划和政府的作用，强化土地管理。 城市土地有偿使用制度的方式
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——目前土地出让主要有三种方式：协议、招标、拍卖，这几 种方式以协议出让为主。 ① 协议出让
政府划出待开发的土地，与一个或几个开发公司协商，接受政府开发条件者取待该片土地的开发权。 ② 招标出让
政府要求几个使用者参加同一块土地开发权、使用权的竞争，从中选择最有利于实现政府开发意图的开发者。 ③ 拍卖出让
目前政府采取拍卖方式出让的国有土地，只限于商业、住宅、综合楼宇的建设用地，出让土地的面积也不大。
——国有土地使用权转让：自由转让
1979年以前，城镇国有土地使用者无权将土地使用权转让给他人，只有国家拥有改变土地利用方式的权力。
1988年宪法修正案，承认了土地使用者转让土地的权力。1989年《中华人民共和国城镇国有土地出让转让暂行条例》又进一步规定使用者有出租、出卖、抵押土地使用权的权力，从此土地使用者可以合法地转让土地使用权。
这一点是我国城市土地使用制度最重大的变革之一——即土地的自由流转制度。 其意义：
① 土地使用权合法转让，使得土地使用权成为一项独立的财产权从 土地所有权当中分离出
来，土地使用者取得了利用土地牟取收益的权力，具备了独立地根据土地供求关系调整土地利用的能力。
② 允许使用者合法地自主转让土地，为土地配置市场机制的运作提供了最基本的法律保障。 ③ 土地使用权自主转让能够提高土地利用效益。 (二)城市土地产权
我国土地产权制度改革，目前已建立了基本框架，即城市土地产权由所有权和使用权构成。
所有权与使用权“两权分离”构想是土地产权制度改革的基本思路。 1.土地所有权与使用权 土地所有权：国家所有 土地使用权：单位、个人
实际上通常所讲使用权并非单纯意义上的使用权，当任何个人和集体获得了土地使用权的同时，他也有了部分分解处分的土地所有权的部分。如根据《中华人民共和国城镇国有土地权出让转让暂行规定》中规定，土地使用者获得的土地使用权可以出售、交换、出租、抵押、赠与，这说明土地使用者拥有一定的土地处分权——这是所有权利范围内。而在出售、 交换、出租过程中，土地使用者可以获得某种利益，这说明土地使用者拥有了部分收益权。 因此实际上国家将更多的土地权益交给了土地使用者。为什么？
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因为界定和保障城市土地使用权，建立城市土地使用权流转制度是建立 土地市场的前提。 2.城市土地的使用者
针对我国的具体情况，可分为： ① 企业(以赢利性开发为主)
② 公共生产部门(部分赢利性，但受控，具福利性) ③ 公共服务部门(福利性为主) ④ 居民(市场行为与受补贴开发并存)
划分这四类用地类型，对城市土地利用规划及规划管理有很大意义。 (三)城市土地利用计划体系
计划部门、城市规划管理部门、土地管理部门是三个对城市土地配置负有管理职责的三个部门，三部门分别编制的国民经济社会发展计划、城市规划(城市土地使用规划)、土地利用计划，这三者构成了城市土地利用计划体系。 1.计划部门 两方面职能：
① 投资方向及投资规模的引导与控制
扶持本地有发展潜力项目，引导城市产业结构调整。 ② 耕地总量控制
1988年起，鉴于耕地的迅速减少，建设用地计划被纳入国民经济计划内容之中，主要包括耕地占用控制指标及非耕地占用控制指标，其中前者是国家指令性计划指标。 ——计划部门对土地供应的控制是通过投资计划的审批来实现的，所有基本建设用地只有在计委批准立项后，才能进一步选址或划地。 2.城市规划管理部门
在城市用地配置过程中起着最为关键的作用，它直接决定了城市用地配置效益的优劣和环境效益的好坏。
规划部门对土地使用的影响主要体现在两方面：一是对城市土地使用规划的编制；二是通过对城市规划区内土地开发建设项目的审批来控制项目用地面积、性质、开发强度和其他规划技术指标。
一个建设项目得到计划部门批准后，建设单位持有关批文(项目申请书)到规划部门申请选址，规划部门在审批其建设用地时，主要负责确定：建设用地地点及用地范围、容积率、建筑密度、建筑后退要求、机动车出入口、停车场配置、建筑高度、市政设施配套要求等，同时还负责审查建筑形式、色彩、材料等与城市景观密切相关的要素。规划部门负责检收两证一书(用地许可证、建筑许可证、项目申请书)，建设单位持两证一书才能到土地管理部门办理征用土地手续。 3.土地管理部门
土地管理部门根据计划部门和规划管理部门的批文，代表政府向土地使用者出让国有土地使用权，项目完工后还负责向土地使用者签发国有土地使用证，土地管理部门在审批建设
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用地时，主要依据本年度的建设用地计划指标中能否安排该项用地，以保证国有土地资源的合理利用。
土地管理部门还负责编制土地利用总体规划，对城市建设用地、基本农田保护区以及其他土地利用分区进行整体规划，进行总量控制和平衡。 4.存在的主要问题及对策
现有的城市土地规划及管理体制还存在一些亟待改进的地方，主要有下述方面问题： ①土地计划管理体系内部之间的脱节
部门之间的协调体现在两个方面，一是规划(计划)的编制，二是管理职能的分工协作。 (计划部门)年度用地计划没有考虑城市规划在相应规划年限中的用地规模增长，城市规划也未就每年的国家建设用地计划在城市用地增长、用地结构方面做相应的安排。 同样，城市建设用地与农业用地，尤其是耕地之间的总量平衡和整体协调是目前规划工作的又一薄弱环节。
计划编制的不完善，相互脱节也影响到了土地使用的管理。尤其在城市规划部门与土地管理部门之间，随着城市规划区扩大至全市行政管辖范围，城市建设用地与农村用地的管理归属和城乡结合部土地使用的管理归属成为一个十分模糊、急待划清的问题。 ② 规划与管理的脱节
规划从编制到实施的过程缺乏有效的保证手段。 ③ 土地使用规划和计划编制方法本身存在缺陷
规划偏重物质形态规划，即所谓“蓝图规划”(Blue Print Planning)——静态的、终极式的、可操作性差。
另一方面，计划部门的建设用地计划，年度用地计划总量的确定通常是根据计划期间基建项目和项目预期用地面积累积计算，并参照往年用地量作经验性的加减，计划编制缺乏科学性。 对策
①城市规划与社会经济计划之间的协调
这种协调在宏观层面上，要求城市规划的编制与实施要与有关的社会经济发展计划紧密结合，而社会经济计划亦应与规划相衔接，不能随意突破规划已有的限定；在微观层面上，规划和计划作为面向市场的主体发挥双重的、互补的调控和引导作用，把执行社会经济计划与遵守法定城市规划及有关法规、规章统一起来。 ②城市规划与土地利用总体规划之间的协调
既要保证城市合理发展的用地要求，又要切实保护耕地、基本农田保护区。 (四)城市土地市场 土地市场的三个层面：
(1)农地征用：政府征用农村集体所有制土地，使之转变为国有土地，这是土地所有权的转
变。变易价格以征地补偿费形式出现。
(2)一级市场：即政府出让土地使用权给土地使用者，这是土地使用权的转变。 出让方式：
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① 行政划拔
② 有偿转让(包括协议、招标、拍卖) (3)二级市场：指土地使用者之间的交易 交易方式： ① 以土地换房
② 以土地为资本合营(入股) ③ 出售房地产 ④ 出租房地产 ⑤ 转让已开发土地
三、城市土地使用规划
(一)城市土地使用规划的概念
1.广义的城市土地使用规划(Urban land-use planning)泛指城市物质形态规划的所有方面，包括交通、市政、住宅等内容。 2.一般定义
城市土地使用规划是在城市社会经济发展目标的指导下，为了实现城市空间建设的有序变化，满足城市各项活动需求而对城市各项用地的区位、性质、使用强度做出预计和期望的安排。
——城市土地使用规划属物质形态规划(physical planning)，但它强调了非物质形态的社会经济的制约作用。
——从规划方法上，土地使用规划依据各项土地使用的经济学原理，遵循生态环境优化原则，运用综合的技术手段和法律手段，制定出一个引导城市土地利用有序变化的控制系统。 3.地位和作用
对应于我国的城市规划编制程序，并不是一个独立的工作阶段，但它同时贯穿于城市总体规划——分区规划——控制性详细规划各个阶段规划之中，是各阶段规划的核心内容之一。
4.各阶段土地利用规划控制深度的差别
——现实中，总规中土地利用规划图更偏重于土地配置的总量平衡(如核算各种用地比例及人均用地指标的总量控制)，用地的发展方向、用地的空间布局结构及形态。 ——分区规划范围为城市中某一相对完整的地域，按照现状或潜在的土地使用性质，在总规的指导下进行土地细分，指导、促进或控制这些性质的发展，使土地的使用性质相对稳定，对相邻的用地具有兼容性进行规定，并对人口，开发容量进行分片控制与落实，因此，其对土地使用不仅具有定性控制深化，也有一定的定量控制职能。
——控制性详细规划是对总规或分区规划中划分的各类不同性质的用地诸要素的合理组合或调整，实际上也就是对城市中可能出现的各种性质的用地作具体安排。它包括从土地使用性质控制和土地使用强度控制等方面谋求合理的环境和容易，而且要解决各类用地互补性问题。因此控规能解决“应该建什么及允许建什么”，“可以建多少”，“要求怎么建”的问
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题，为规划管理提出每块用地的规划设计要点，以适应土地使用权出发及开发建设管理的需要。
(二)城市土地使用规划的特点
1.ULUP(land use planning)是城市规划的主要组成部分之一。
——Mieheal Bruton在论述土地使用战略规划时强调指出，～应被看成广泛的规划系统的一个组成部分，这些规划系统体现在不同的政策领域，包括住宅、卫生、交通、教育等方面，也体现在不同的空间层次领域，如国家的国土、区域、地方、城市等。
——美国规划院校联合会(Association of collegiate schools of planning)在城市规划专业介绍中指出：“(ULUP)也许是集中在规划领域中最古老的内容，它与土地的有序、有效和公平发展有关，其中最重要的方面还包括环境保护、土地使用规章、娱乐、生态平衡和土地管理”。
2.ULUP具有控制和调节功能
——英国迈克劳林(Mcloughlin 1978年)认为：“……个人和团体、为了本身的利益所采取的行动，能够引起社会经济和景观等方面的矛盾，这些矛盾都与土地使用有关。规划就是建立一系列内容广泛的目的和具体目标，并据此对个人和集团的行动施加管理和控制，以减少其不利影响并发挥物质环境和积极作用”。
——海尔利(Healey,1985年)也指出：“用地规划是指国家提出的一定计划以干预用地变化和建筑环境的形成”。
他们均强调了城市土地使用规划作为城市政府的行动手段和决策指导的物质基础，对城市土地合理利用进行干预的重要作用。ULUP通常影响土地的利用、开发、改造等活动来促进规划实施，保证规划目标的实现。
——社会主义市场经济体制下，对城市使用的控制与引导重点：控制盲目性开发，控制开发外部负效应(即外部不经济)行为，引导城市合理发展。 3.ULUP具有预测功能
中国台湾吴清辉认为：“土地使用规划可称为：就土地使用之种类、土地使用之强度与土地使用之区位，根据过去之发展趋势，分析、检讨经济社会因素及公共行为之影响效果，以指导土地使用开发与再开发利用，……”。强调了土地使用的预测的重要性。
土地使用的预测内容包括很多方面，如：城市未来不同活动对土地使用要求的预测、用地使用结构与空间结构的预测、土地使用方式的预测，土地使用强度的预测等。 4.ULUP是一种过程
为了适应城市动态生长发展的要求，ULUP必须具有连续性。ULUP不仅是一定时期内预期使用状态和干预建设行动的物质基础，同时又是一个不断完善和积累的动态过程。 是一种过程，为了实现土地使用目标，探求各种问题，评选适当处理方法，决定最佳、最适当的使用方式，引导城市合理发展。 (三)城市土地使用规划的历史回顾 1.西方发达国家城市土地使用规划演变
总体上与规划学科的发展休戚相关。各个时期城市土地使用特点：
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(1)工业革命后的形成期
城市迅速聚集，无序扩展、用地混杂、环境恶化。规划先驱者开始寻求城市合理发展的有效途径：
——E·Howard，“田园城市”
——Eliel·Sarrinen，沙里宁“有机疏散”理论 ——L·corbusier，现代建筑运动及“雅典宪章” ——英美的卫星城及新城运动 总的特点：物质环境决定论
土地使用特点：功能日趋复杂，用地布局混乱，用地强度急剧增大，生活环境恶化，无计划圈层式扩展。
(2)二次世界大战后至60年代中期
城市快速发展，规划全面控制，重在物质环境规划，土地利用规划为最重要的规划内容。
这一时期城市土地使用特点：
① 经济高速发展，城市规模扩大，合理发展大城市，建设新城的做法受到普遍采纳，城市空间结构和形态突破单一封闭的模式，趋向多样化。 ② 城市用地功能日趋复杂，但用地结构趋于合理、有序。 ③ 城市用地规模扩展迅速，城市外部形态动态性强。 ④ 城市用地使用强度趋于合理，环境得到改善。 (3)60年代中期至80年代初期
西方多数国家经济及城市建设进入相对稳定时期，城市规划学科向政治、经济、社会等学科渗透。
这一时期城市土地使用特点
① 城市建设不再是盲目无序扩张，而是循序渐进，城市用地量增长相对平缓。 ② 城市发展的空间范围扩大，城市形态多样。
③ 城市内部结构逐步完善，城市建设从早期单纯的扩张转向量的扩张与质的改造相结合。内城的改造与复兴成为重要的发展政策。 ④ 土地使用强度合理，追求城市环境的高质量。 (4)城市土地使用规划的变化 ① 规划观念的改变。
由物质形态规划—→综合规划 ② 规划方法和过程 由简单走向复杂和综合 由静态—→动态规划。 ③ 新的技术手段不断应用。
系统工程、数理统计技术、计算机。 ④ 城市用地空间布局形态。
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由封闭式单一中心—→开敞式多中心 ⑤ 用地控制。
由定性走向定量、定位控制由无序走向有序。
⑥ 用地规划成为政府控制城市土地资源一项重要职能，成为振兴与发展城市经济的强有力的手段。
2.英美两国城市土地使用规划制度 (1)英国土地使用规划制度
英国现行规划体系由《1968年城乡规划法》确定。
结构规划 (structure plan)
规划体系
地区规划（District plan)
地方规划 行动规划（Action Area plan) (local plan)
专项规划（Subject plan)
以上两个层次规划，分别对应相应的行政体系：郡级政府(结构规划)、区级政府(地方规划)
(2)美国的土地使用规划 分两个层次：
① 总体规划(或综合规划)(Comprehensiveplan)类的我国总规。成为区划、土地细分(Subdiuision)和建筑法(Building Code)、地价法(Land value)等基本管理法则的重要依据，并且强调通过土地使用规划来引导土地开发行为。 ② 区划
是一项对城市用地使用综合控制方法。
依据是区划法(zoning ordinance, zoning act, zoning law) 包括：土地利用性质的分类 土地利用强度 环境指标 (3)香港的土地使用规划控制 分5类控制：
a、香港长远发展纲要(原则性报告书)
b、分区计划大纲图1:5000(大纲图)，是唯一经立法而有法律权力的规划文件，主要是确定土地用途及其弹性范围 c、发展大纲图则(发展图)1:2500
d、发展详细蓝图(Layout plan)1:1000～1:500 结论及参考
① 城市土地使用规划一般是由不同层次规划形成系列，各起不同的作用；
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② 一般来说，土地利用的宏观控制，如总规、结构规划等一般只起指导作用，不是法律效力；
③ 对土地利用控制依法管理的主要是中观层次，如美国、加拿大的分区法(zoning)、香港的分区计划大纲图及新加坡的总体规划图(类似分区zoning)；
④ 我国目前规划管理体系中各种规划法律地位仍不明确，而土地利用控制规划层次基本上与其他国家相似。因此，有的城市将控规立法，类似国外区划法。 (四)我国城市土地使用规划面临的新形势 1.经济体制改革
核心：是由计划经济体制转变到社会主义市场经济体制
① 计划经济：由国家运用统一计划来管理国民经济，一切经济建设和发展活动都由国家计划统一安排、布局和控制。
● 计划经济体制下城市规划决策的特点 A.政府行为是规划决策的主要依据
城市规划只是国民经济计划实现的手段，是计划实施的中介物。 B.客观经济规律对规划决策的影响有限。 C.土地价值规律经常被忽视。 ②社会主义市场经济
市场经济是以市场方式，按价值规律配置资源的一种经济方式
社会主义市场经济：就是“公有制与市场经济内在统一的，在积极有效的国家宏观调控下，市场机制对资源配置起基础性作用的，能实现效率与公平水平结合的经济体制”。 2.城市土地资源分配方式的变革
土地资源配置制度从单纯的行政划拔，无偿或低偿的配置，转变到土地有偿使用制度。 其优点：
① 优化城市用地结构，提高土地使用效率。 ② 为城市建设提供了丰富的资金来源。 3.城市经济及产业结构的调整
导致城市一、二、三产业结构的变化，第三产业迅速发展，并带来了城市用地构成、用地分布区位的变化。 4.土地开发投资方式变革
从1992年起试用新的经济类型标准，包括国有经济、集体经济、私营经济、个体经济、联营经济、股份制经济、外商投资经济、港澳台投资经济和其他经济等九种，国民经济形成多元化格局，带来城市开发建设、投资主体多元化。 5.城市社会结构发生了较大变化
居民来源、收入水平、文化背景、社区素质的差别，导致居民对城市设施、居住地选择上的差别，使城市社会问题趋于复杂化。 复习思考题 1.名词解释：
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① 土地使用； ② 城市土地使用； ③ 城市土地使用规划。 2.简述题
① 试述我国城市规划各个阶段土地使用规划内容及深度差别。 ② 试述西方城市规划中的土地利用规划的演变过程及趋势。 ③ 比较改革前后两种土地使用制度的特点与差异。 3.论述题
试述计划部门、规划部门、土地管理部门各自在城市土地使用管理职责上的内容及差异。
第五讲 分区规划
一、分区规划的地位作用及内容 1.分区规划在规划编制程序中的地位
分区规划含义：是城市局部地段的综合规划，是总体规划的深入和具体化，它着重解决城市建设和发展的战术性问题。
城市规划法明确规定：“编制城市规划一般分为总体规划和详细规划两个阶段进行。大城市、中等城市为了进一步控制和确定不同地段的土地用途、范围和容量，协调各项基础设施和公共设施的建设，在总体规划基础上，可以编制分区规划”。
分区规划独特的地位和作用
① 研究范畴，在中观层面上，总规(宏观)和详规(微观)之间。
② 理论基础是微观经济学中各类选址理论、区位理论、土地 市场及有限资源合理分配等理论，偏重用地布局深化。
③ 仅具有相对独立性，在许多方面与总规控规相互交叉、相互重叠。
④ 分区规划带有明显的过渡性质，承上启下。 2.分区规划的意义、作用和内容 (1)意义
协调城市各项建设活动，促进城市土地资源合理配置，保证城市土地使用沿着有序健康的轨迹发展。具体来说，分规是对城市总体规划的深化完善，以达到指导规划管理和详细规划的要求。
(2)作用
a、作为城市总图的深化，落实总规对分区职能、容量、空间结构的要求，进一步深化分区土地使用的定性、定位、定量要求，深化市政、交通等专项系统规划；
b、为详规阶段工作提供设计条件；
c、为规划的实施管理提供必要的控制条件。 3.分区规划的内容
① 制定分区社会经济发展目标。包括分析分区经济发展动力条件、分区在城市担负的
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职能、分区人口容量。分析分区的空间结构及城市总体结构的关系。
② 规定分区土地使用性质、居住人口分布、土地使用容量控制指标。 ③ 确定分区内公共服务设施的规模、分布及用地范围。
④ 确定分区内城市主、次干道的红线位置、主要交叉口形式、断面、控制点标高及坐标，确定支路的走向、宽度，主要交叉口、广场、停车场及其它交通设施的位置及控制范围。
⑤ 确定绿地系统、河湖、水面、供电高压线走廊、对外交通设施、风景名胜的用地界线和文物古迹、传统街区的保护范围，提出空间形态的保护要求。
⑥ 确定工程干管的位置、走向、管径、服务范围及主要工程设施的位置和用地范围。 在确定分区规定内容时应注意的几个问题
① 要注意从时间和空间上与城市总图衔接，体现分区规划的综合性；(规划期限一致) ② 要根据分区本身的特点，注意分区内部的合理布局和各分区之间的协调； ③ 既要提出必要的控制要求，又要为详细规划和城市规划设计工作留有余地； ④ 既要有规可依，又要繁简适度。 4.分区规划的文件及主要图纸
(依据建设部城市规划编制办法要求确定)
分区规划文件包括规划文本、规划说明书、基础资料汇编等。 (1)分区规划文本的内容
① 总则：编制规划的依据和原则；
② 分区土地利用原则及不同使用性质地段的划分；
③ 分区内各片人口容量，建筑密度、容积率等控制指标，列出用地平衡表； ④ 道路(主次干道)规划红线位置及控制点坐标、标高；
⑤ 绿地、河湖水面、高压走廊、文物古迹、历史地段的保护管理要求； ⑥ 工程管网及主要市政公用设施的规划要求。 (2)分区规划图纸 ① 规划分区位置图 ② 分区现状图 ③ 分区土地利用规划图 ④ 分区建筑容量规划图 ⑤ 公共服务设施规划图
⑥ 园林绿化、文物古迹保护规划图 ⑦ 道路广场规划图 ⑧ 各项工程管网规划图 图纸比例一般为1:5000
对一些特殊分区，如市区中心、旧城保护地段，规划图纸和文件应视特殊要求适当增加内容。
二、分区范围的划定 分区范围划定制约因素：
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① 第一层次涉及分区规划的地位
② 第二层次涉及到分区范围的空间物质要素
第一层次考虑的因素：
① 城市各区域的职能特征如按市中心、工业区划分
② 各区域的建设强度、政策条件和开发方式，如按旧城、新区、高新技术开发区划分 ③ 城市建设的优先顺序，如某个环境整治区、优先发展区
第二层次是关于界定分区范围的空间物质要素：即以人工要素和自然要素来划定分区范围，这是常用的划分分区范围的方法。
几种类型示例 1.武汉市
按行政区划分分区，如全市划分为江汉、江岸、桥口、汉阳、武昌、青山、洪山等7个分区。
优点：
①有利深化总体规划； ②与行政管理体系容易协调； ③有利于基础资料的调查与分析。 缺点：
①分区过大，且大小不一，深度过粗； ②武汉以街区规划为补充。 2.广州市
主要依据城市道路条件，结合自然地理要素将用地划分为10km2左右的分区，并按照优先建设程序分期分批开展编制工作。
优点：
① 打破行政界线，按总规总体构想深化，避免地方利益影响； ② 一步到位，部分达到控规深度。 缺点：
① 缺乏次一级规划，总规目标难落实，分散编制，缺乏总体协 调；
② 各专项系统规划、如道路、市政、公共服务系统、景观绿地系统衔接及深化困难。 3.南宁市
分区范围主要依据城市发展的优先程序、分区职能、自然地理要素等因素来划分，如新开发区、老城改造区、交通枢纽区。
优缺点：虽缺乏整体规律，但解决近中期发展的迫切问题，充实、完善总体规划，又突出了各分区的职能特色。 三、分区规划的编制过程 规划编制过程的两种思路： ① 经典的三段式规划过程 即调查——分析——规划
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② 控制论的规划过程
目标——连续的信息——规划——反馈机制 即把规划理解为动态连续的过程。
即规划目标——连续的信息——多方案预测——模拟——评价方案——连续的监督 综合方法
分区规划编制过程： 1.明确规划任务
是重修编制或修订分区规划？ 编制的主要目的及主要矛盾？ 是否由总规修编制引起？ 2.调查、分析、预测 (1)调查资料内容
——总体规划对本分区的要求； ——分区人口现状； ——分区土地利用现状；
——分区居住、公建、工业、仓储、市政公用设施、绿地、水 面等现状及发展要求； ——分区道路交通现状及发展要求； ——分区主要工程设施及管网现状。 (2)调查方法 ——踏勘调查 ——文献研究 ——抽样调查 ——计算机辅助调查 (3)分析与预测 ● 分析内容
——分区社会、经济发展背景分析； ——分区物质形态及相互间关系的分析；
——社会经济发展与物质形态之间的促进和制约关系； ——分区的职能、规模、空间结构、土地使用等在城市总体中 的地位和担负的职责。 ● 预测内容(两个层次)
——分区社会、经济发展的宏观预测 ——分区土地使用的微观预测 3.规划目标的研究
规划目标的研究是对分区发展的一种预期，它在城市总体发展目标中处于次目标的地位。
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4.编制规划方案
规划方案的编制从具体操作角度大致可分为以下三项内容。 (1)分区社会、经济发展方向的研究和制定
确定分区职能、人口构成及人口容量、分区各组成要素的发展方向以及实施发展规划的措施等。
(2)制定分区规划相关标准及准则 主要涉及：
a.用地标准(比例及人均指标)
b.设施配套标准(居住、公建、道路、停车场、市政公用设施) c.环境标准(绿地、绿化覆盖率、三废排放及控制) (3)分区土地使用规划 ——分区空间结构规划 ——分区土地使用规划 ——市政工程规划 (4)规划方案的评价与优化 5.深化规划方案
● 前一阶段规划方案编制——重点解决的是分区空间应怎样发展的问题，是依据分区社会经济发展要求，从空间使用合理性的角度对分区土地使用做出预期和希望的安排。 ● 本阶段的深化规划方案可理解为：
为了满足规划实施的要求，结合相关法律、法规，进一步深化规划方案，将其转化为能直接指导规划管理的规划控制系统。深化规划方案的核心内容是规划控制手段的建立，从分区土地使用特征角度，规划控制手段是建立在分区土地定性、定位、定量规划及控制基础上的。
(1)城市土地使用的“定性”控制
即在总规用地性质基础上，对城市土地使用进一步细分，部分用地可划分至小类。 (2)城市土地使用的“定位”控制
“定位”是对各类不同用地的位置及规模予以确定，定位控制的重点是两类用地：即： a. 公共服务部门用地(包括：教育设施；行政管理设施；文化、体育、医疗设施；各类公共绿地)
b. 公共生产部门用地(包括：公共交通设施；对外交通设施；道路交通设施；给排水、防洪设施；电力、电讯设施；煤气、供热设施；环卫设施；防灾设施) (3)城市土地使用的“定量”控制
“定量”是对城市土地建设强度的规定，分规阶段的用地强度控制指标一般不易过多，地块划分不易过细。 6.规划实施及反馈 重点解决两个问题：
一是规划方案的合理性，其重点在于强调其动态观念，增强规划的应变能力和适应能力；
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二是建立连续、循环的规划过程，其重点在于建立评价规划实施效果的机制。 四、分区规划中需注意的几个问题 (参见湖北省分区规划编制技术规定) 1.分区规划编制条件
2.分区土地使用及用地控制深度 ① 用地分类
② 土地使用的“定性、定位、定量、定界”控制原则 ③ 土地使用控制等级的划分 ④ 土地使用兼容性规定 ⑤ 人口及用地控制指标特点 3.分区公共服务设施控制 4.道路交通及设施控制深度 作业与习题：
1.试述分区规划与总规、控规的内容区别及衔接联系。 2.分区规划与控制性详规的区别是什么？ 3.试述分区规划的主要内容。
4.分规与控规对土地使用控制有何区别？
第六讲 控制性详细规划
一、西方国家城市用地区划概况 (一)区划的概念与目的 1.概念
城市用地区划，就是将城市用地范围内的土地，划分成不同的用途区，并规定每一用途区的使用性质和使用强度的一种方法措施。
区划一般由地方政府负责制订、立法并加以实施。 2.实施用地区划的目的(见教材102页) (二)用地区划的起源、发展及其背景
它起源于19世纪末期的德国，是在对城市用地类型进行详细划分基础上规定用地的性质、建筑量及有关环境的要求，通过立法成为对用地建设进行控制的依据。 (三)美国的用地区划
19世纪未，资本主义城市迅速发展，高楼大厦如雨后春笋在城市中心发展起来，例如纽约曼哈顿。这样不断阻挡了邻近建筑的通风采光，造成了街道“狭谷”景象，导致城市环 境恶化，引起公众不满。
· 为了改变这种不良影响，维护公众利益，1916年纽约市实行了第一部”纽约市区划法决议”，从而使纽约成为全美第一个具有整体土地使用管理规划的城市。
重在“建筑高度限制”“建筑物退缩限制”和“建筑物使用限制”三种土地使用管理控制方法。这种方式一直延续到20世纪60年代，它是以一种控制“哪些不应该发生”的消极控制方
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式来对土地使用进行控制，规定严格但缺少弹性。其结果导致了单调乏味、缺乏生气的城市空间。
· 到60、70年代许多规划控制规划逐渐富有弹性，那不是一味“限制不应该做什么”，而是“确定应该做什么”，由消极的控制转向积极的引导。 1.美国的区划法(zoning ordinance、zoning act 、zoning law) 一般有三类控制内容： ——确定土地利用性质
一般划分为居住、商业、工业三类，及混合利用区、特殊用途区、有限开发区、集合建设区、鼓励开发区 ——土地利用强度的控制
如用地大小、建筑密度、院落大小、建筑物后退、建筑高度及体量 ——环境指标(包括对绿化、美化的要求和各种防污染条款) 2.美国区划几项典型控制技术(P104页) ① 容积率(Floor Area Ratio-FAR)
② 天空曝露面(日照范围)(Sky Exposure Plane) ③ 空地率(Open Space Ratio) ④ 操作标准(Performance Standards) ⑤ 规划单元开发(Planned Unit Development) ⑥ 奖励性区划(Incentive Zoning)(如公共广场) ⑦ 空中开发权转让(Air Right Transfer)(如百老汇) (四)其它国家用地区划 1.加拿大的用地区划
类似美国但更强调区划立法必须符合城市规划。 用地区划的控制内容：
① 常规用地分区管理条例(conventional zoning)
用地分区管理这一概念最初是用来对土地的用途、地块的大小、建筑的类型和位置进行管理的，通常这类法规规定在某些地区允许某些土地使用形式存在，同时对这些土地使用的开发标准提出要求。
② 土地暂缓使用分区管理与临时控制性分区管理(Holding zoning and interm control)对拟暂缓和一定时间内不予开发的地域进行控制。 ③ 奖励性分区管理条例 常用于下列目的：
——鼓励为市民提供更多的开放空间(open space)或其它设施，如停车场、公交停靠站、托幼设施等。
——鼓励为市民提供某一特定类型的住宅，如低收入住宅等。 ——提倡保护具有历史文化价值的地区或地段。 ——促进富有特色的城市设计。
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2.日本“区域地区制度” 类似美国区划，主要规定
——土地用途规则：不同用地功能区；划分为12类土地使用分区，包括7类居住地区、2类商业地区、3类工业地区
——建筑形态规则：即各开发地块的形态规则(控制指标，如容积率、建坪率、墙壁后退、斜线限制、阳光规定等)
——环境保护要求：尤其是风景区、保护区……
——城市设施管理规定：停车场整备区、临港区、流通行政事务区等方面的要求 3.香港(略见P105页) (五)区划与控制性详规比较 1.关于zoning的概念辩析
国内有几种译法：“区划”、“区划法”、“用地分区管理(条例)” (1) 国外常见的几种解释
a、zoning是指为了控制、引导土地的使用和开发，根据现状及未来可能的用途，而对城市土地进行的划分
——阿诺德·威特立奇编《城市规划百科全书》(麦克罗·希尔公司1974年出版)
b、zoning就是将城市划分成各种区，并制订一定的法规对土地和建筑物的用途、选址、空间布局和尺度进行管理。
——哈威·S·默斯可维茨著《图解开发词典》(拉吉大学出版社)
c、zoning是指城市立法机构制订的法律文件，据此对城市的土地与建筑的使用进行管理。 ——威廉·H·哈里斯编《新哥伦比亚大学百科全书》 (哥伦比亚出版社1975年版) (2) 有关研究表明：
zoning本质是一种地方法规，zoning ordinonce更准确，它有多种作用： a、首先，它是城市政府为了对城市土地开发进行控制而制订的条例或规章； b、其次，它又是一门独立的技术，如用地合理分类、规定开发强度； c、同时，它又是一种对城市未来的展望，是规划的一种替身和补充。
d、从经济学角度分析，它是一种实行社会财富再分配的手段，它规定的土地使用模式决定了城市政府税收的多少(房地产税)，又决定了不同层次、组群的城市居民在城市土地问题上所能获得的收益或蒙受的损失。
·因此准确地说zoning应为“用地分区管理(条例)”。 2.国外关于zoning的不同观点 (1)支持zoning的观点 a、它能稳定地价
b、zoning有利于公共福利 c、zoning能保护城市的特色
d、zoning有利于对掠夺性开发进行严格控制
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e、zoning保证土地利用由绝大多数市民所决定 (2)反对的观点
a、zoning的理论基础有误。 ——终极模式的思维过程。 b、zoning缺乏灵活性。
c、规划正越来越受制于zoning法规。 d、zoning妨碍社会进步。
e、zoning造成了在法律面前的不平等。 f、zoning孕育着腐败和垄断。 3.zoning与控制性详规的关系
控规吸收了不少zoning的营养，控规是zoning技术与中国现有体制相结合的产物。 ● 两者之间的主要不同之处 ① 两者的法律地位不同。
zoning是法律，控规不一定是法律 ② 两者侧重点不同
—zoning侧重于对土地的使用性质、开发密度进行控制，除zoning控制外，尚有用地再分(subdivision)、场地规划(site plan)审批、建筑设计审查等一整套相应的管理办法。 —控规介于规划用地管理与建筑管理之间的措施。(受传统详规影响) ③ 控制内容不完全相同
与zoning不同的是，控规除了对建筑布局进行安排外，还对各种基础设施布局，特别是交通系统的规划及交通方式的安排进行研究。 ④ 地域范围不同
zoning要求地域的完整性，是对整个城区，控规可针对局部地域。 二、控制性详规的涵义与作用 (一)控制性详规的涵义(P105页)
控制性详规的涵义是以城市总体规划、分区规划为依据，以落实总规意图为目的，以土地使用控制为重点，详细规定建设用地性质、使用强度和空间环境；强化规划设计与管理结合、规划设计与开发衔接，将总规的宏观控制要求，转化为微观控制的转折性规划编制层次。 (二)我国控制性详规产生的背景 1.城市规划建设的新形势要求 ① 城市化进程过快
② 市场经济多元化体制增加了城市建设与发展的活力 2.新形势对城市规划提出的新要求 ——城市用地管理上的转变 ——行政划拔变为市场配置 ——无偿使用土地变为有偿使用土地 ——城市开发改建方式的转变
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——与国际接轨的要求 3.传统详细规划存在的问题 ① 规划依据不足
② 与市场经济的要求有一定矛盾 ③ 规划管理的可操作性不够 (三)控制性详规作用
1.控制性详规是连接总规与修规的，承上启下的关键性编制层次 ●继承、深化、落实总规意图；
●对每片、块建设用地提出直接指导修规编制的准则与要求。
2.控制性详规是规划与管理、规划与实施衔接的重要环节，更是规划管理的依据
●控规要点，用简炼、明确的方式表达出来，利于规划管理条例化、法制化和规划、管理与开发建设三者的有机衔接。 3.直接指导修建性详细规划 三、控制性详规的内容及深度 (一) 规划范围的确定(P107页) 四个因素：
① 在总规或分规指导下确定；
② 规划区用地功能应具有相对完整性、典型性； ③ 根据城建的实际需要来确定； ④ 根据城市干道网系统确定。 (二)土地的细分及用地性质控制
1、控规土地细分及用地性质是根据土地使用规划宏观控制要求和城市用地具体的特点，来进一步划分城市用地，确定用地界线及各地块用地面积、用地性质。它包括土地细分、用地面积、用地性质确定及用地性质兼容性规定。
2.对城市土地使用性质的控制，必须进行“定性、定量、定位、定界”的具体控制： ① 定性——即确定城市土地细分性质
按国标GBJ137-90控规将用地划到小类；
② 定量——即确定每片、块建设用地面积及其建设用地上所设项目的 用地面积和可开发的建筑量。
③ 定位——即确定大中小类，特别是小类以下建设用地或建设项目(尤 其是公建)的规划设置范围或设置的具体位置。
④ 定界——即确定每片、块建设用地或所设定项目的具体的建设用地 范围和界限。 3.值得重视的几点：
① 根据所处城市的不同规模、城市特征、所处区位、土地开发性质等确定土地细分类别。 如：一般的规律是大城市分类多、小城市分类少；老城区分类多、新 开发区分类少；中心区分类多、居住区分类少等。
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② 根据区位、土地使用性质，特别是土地租让和房地产开发要求，合理划分片、块建设用地大小。
如：旧城区和沿街地段，分块宜小；新建居住区宜大等。 ③ 适度的土地兼容性
增强规划对城市动态变化的适应性，留有一定余地”。 概念：(见P109页) 4.地块划分的依据 ① 用地功能性质的区别 ② 用地产权或使用权边界 ③ 城市“六线”规划等专业规划要求 ④ 考虑土地价值的区位级差
⑤ 不超越分区界或片区界，以利于规划管理 ⑥ 与开发规模尽可能一致
⑦ 兼顾基层行政管线界线以利于资料收集 5.土地使用兼容性控制 (三)土地使用强度控制
土地使用强度控制，实际上就是对开发的建筑容量的控制。是控规中关键控制内容。 1.土地使用强度控制指标
四项必要指标：建筑密度、建筑高度(或层数)、容积率与绿地率。 ① 概念(四项概念见P109-110页)
② 建筑密度、建筑高度(或层数)和容积率，是互为参数的三个定量指标，知其二就能知其三。因而，在控规中，必须拥有其中的两项指标，才能达到控制开发容量的目的。 ③ 绿地率是调节、制约开发容量，保证建设用地基本环境质量的关键性指标 2.四项指标定量数据的确定 一般应考虑以下几点：
· 遵循总规、分规对规划用地范围的密度分区要求； · 根据规划用地范围所处区位的土地级差分等； · 按规划用地范围的土地使用性质分别对待。 (四)配套公共服务设施控制 由两部分组成：
① 城市公共设施：指居住区及居住区级以上的行政、经济、教育、卫生、体育以及科研设计等机构和设施的总称。
② 城市配套服务设施：与居住人口规模相对应的配套建设的公建项目，如托幼中小学、粮油店、居委会等。
1.配套公共服务设施项目的确定
① 应根据规划用地所处区位不同而考虑共对配套公建的不同要求，如老城与新区、居住区与工业区、商业区与一般地区的不同要求。
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② 应考虑经济规律和市场调节机制对配套公建项目配置的影响。 · 可分为严格控制及引导两类
——对非盈利性的公益性公建项目：托儿所、幼儿园、小学、中学、粮油店、煤(气)站、储蓄所、邮政所、门诊部、配电房、居民存车库、街道办事处、派出所、居委会与青少年活动站、以及托老所、公厕、垃圾站等必须严格控制，最早有17项必控公建之说。 ——对可由市场机制调节的公建如商贸设施等则可不作严格控制。 2.配套公共服务设施规模的确定
①参照《城市居住区规划设计规范》确定。 ②同类城市进行比较后确定。 ③根据规划区具体情况修正后确定。 3.配套公共服务设施定位控制 ① 根据项目特点进行控制
如：盈利性商业服务设施可由市场自由调节，不作严格定位要求；非盈利性项目，如托幼，在开发过程中很容易被排斥，必须加以严格控制。 ② 根据用地要求及特点进行控制
· 有单独设置要求的项目如中小学校、菜市场等，需要严格控制 · 商住类可混合使用则不应这么严格。 · 对公建有两种定位控制方式：
a、指令性控制：是指对公共服务项目、规模、用地定点、定界实行严格控制的方式。 b、引导性控制：是对公共服务设施项目、规模、设置地块与定位要求不作强硬控制的方式。
(五)道路交通设施控制
主要是对道路及其设施控制和内外道路关系控制。 1.道路网的控制
深化总规、分区规划确定的主次干道设计，增设各级支路路网，达到二级支路即小区级道路控制深度。 2.道路网的定位控制
对路网实行控制坐标定位控制。 3.道路技术指标控制 ① 机动车出入口控制； ② 道路交叉口控制； ③ 交叉口侧石半径控制。 4.停车场地控制 ① 社会停车场地控制
要进行定位、定量(车位数)或定界控制。 ② 配套建设停车场地控制(P116页)
包括机动车及非机动车停车场地面积。要进行定量(车位数)、定点(或定范围)控制。
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(六)建设范围控制
建筑范围系指用地允许被建筑占用的范围，即建筑红线范围，控制内 容包括：
两类控制：建筑后退道路红线距离控制 建筑后退用地红线距离控制 ① 建筑后退道路红线距离(P117)
建筑后退道路红线距离是指建筑外墙后退城市道路红线最小的垂直距离。
· 应根据建筑使用性质和所面临的道路级别而定；人流集散量大的大型公建，面临城市主干道者应大；沿城市次干道可小；面临城市支路者视建筑使用性质而定，一般讲可压红线。 ② 建筑后退用地红线
建筑后退用地红线系指建筑物外墙后退该建筑使用土地边界线的最小的垂直距离。 · 建筑后退用地红线与建筑高度、性质、日照条件、气候条件等因素有关。 一般应满足消防通道或房屋应有间距为准。 ③ 建筑间距控制
一般根据各城市日照间距为依据来确定。 (七)环境景观控制
· 控规可将城市设计对环境空间的构想，抽象为具体的控制指标和要求。 · 城市特色与环境景观的主要控制内容有：
建筑形体、艺术风格、群体组合、空间尺度、建筑色彩及小品等。 · 规划控制要点如下：
(1) 应强调不同功能区的使用特征 (2) 应突出城市重点区段控制
(3) 应根据不同对象选用不同控制；如广场、商业建筑、风貌街区各自控制重点不一样。 (4) 必须采用指令性与引导性相结合的控制指标。以指导性为主：
如：建筑形体、色调、纹理、质感、艺术风格、意向性平面布置、空间构成方面一般提出指导性要求，而对需严格保护的传统街区，重点文物古迹，保护范围、尺度、空间、形体等应按规划保护要求实行指令性控制。 (八)市政工程设施控制 包括：给水工程、排水工程 电力工程、电讯工程
煤气及供热工程、环卫消防人防、防洪防震工程等
● 控规阶段工程规划，主要是补充、完善工程营网规划及其深化后的各类工程管线的管径、走向和对工程设施项目的相关指标进行控制。 包括：a、容量估算 b、管网及设施布置
c、妥善处理工程管线与城市主干管线的衔接。 四、控制性详规成果模式
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1.对控规成果要求
● 必须将总规、分规的宏观控制意图，以微观、具体的控制要求进行体现。
● 必须满足市政府、规划管理部门对土地出让转让，对修建性详规设计和城市建设管理工作的要求。 2.成果内容
包括三个或四个(旧区)方面的内容： ① 控制性详规说明书 ② 控制性详规图纸
③ 控制性详规实施文本与图则 ④ 附件，如“规划用地现状资料集” 3.成果表达模式
根据控制详规的编制目的和实践经验，其成果为常规表达和独特表达相结合的成果表达模式：
(1)常规表达模式
为延续、深化、完善和具体落实总规、分规意图，控规首先必须具有与前一层次基本相应的编制内容(即规划说明书和规划图纸)
·只是深度不同，其它与总、分规表达模式一致 (2)独特表达模式
实践经验表明，“条例化、指标化、图则化”，是控规为适应规划管理工作、土地租让和直接指导修规等要求，而独具的，区别于其它编制层次的表达模式：
a、条例化——用法律条文的形式表达出来(主要是控规实施文本)，以利于将其转换为规划管理的实施条例；
b、指标化——即将与土地使用、环境景观等有关的控制要求，以主要的定性、定量控制指标进行体现；
c、图则化——即将落实到每片、块建设用地上的控制要求：主要控制指标、相应控制要求和规划意图等，图文并重地集于大比例尺(1：1000～1：2000)的控制性详规图纸上，即所谓的“图则”。
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五、控制性详规中应重视和解决的几个问题 1.控制性详规的整体性与延续性 控规的“承上启下”要求
① 控规必须以总规、分规为依据进行编制，(如在城市用地性质、使用强度等方面)。 ② 控规的规划范围，应具有可以从城市整体或城市区、片全局考虑问题的用地规模，如对小城市，起码宜将老城区作为一个整体进行编制。
③ 控规的控制指标与控制要求，应综合考虑城市整体或城市区、片全局进行制定。 2.主要指标定量数据确定的科学性
经分析，控规用地控制指标一般有13项，包括规定性控制指标；引导性控制指标 其中重点要确定四项规定性指标的量化值： ① 建筑密度(%) ② 建筑高度(m) ③ 容积率 ④ 绿地率(%)
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·《城市规划资料集》推荐的规划控制指标 ① 规定性指标(7项) ——用地性质 ——建筑密度 ——建筑控制高度 ——容积率 ——绿地率 ——交通出入口方位
——停车泊位及其它需配置的公共设施 ② 指导性指标
——人口容量(人/hm2)
——建筑形式、体量、风格要求 ——建筑色彩要求 ——其它环境要求
3.控规控制的规定性与灵活性两者相结合，具体体现在：
① 控制性指标分为规定性指标与引导性指标两类，并以前者为主。 ② 土地使用性质兼容，即以某一类土地使用性质为主，兼容其他。
③ 混合用地，即以某一类土地使用性质为主，与其它类混用如商住用地(C/R)、住商用地(R/C)
④ 在特定条件下，“引导性”指标可上升为“规定性”指标。如重点文物保护区等 4.控制性详规控制性要求的多样性 ① 城市多种功能，要求多种控制； ② 城市土地级差，要求区别控制； ③ 城市设计要求多样化控制。 5.控规中的“容积率”及其相关问题
容积率对土地开发强度、地价高低、景观效果及环境质量优劣起着举足轻重的作用，是控规的核心指标。 容积率的三个特点：
① 容积率的高低一般与建筑密度、建筑层数成正比关系。建筑密度越大(小)、建筑层数越多(少)、容积率越高(低)；
② 容积率一般与区位条件成正相关。区位条件越好，如市中心、中心商贸区、通达性好的沿街地段，容积率高；区位条件较差的地区，如城市边缘地区、一般地段，容积率一般较低。 ③ 容积率的高低一般与建设用地使用性质的经营强度成正比关系。经营程度越强，如商业金融用地，容积率一般较高，反之越低。
● 由此可见，影响容积率赋值的主要因素，一是区位及其环境条件；二是用地使用性质；三是规划用地在城市中的地位和作用。
● “控规实施文本”里往往出现对容积率的“奖励条目”，如对提供公益性项目、公共绿地、
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公共停车场等，或“无偿负担地块周围城市道路等用地的征地和拆迁工作”等，特在原规划容积率的基础上，再奖励一定数额的“容积率”。但要注意奖励的适度范围，要以不引起环境质量下降为原则。
6.控制性详规中的经济效益问题
控规中的经济效益含量，主要应体现在以下几个方面： ① 提高土地的使用效益与效率。
——落实总规，分规意图，具体优化城市用地结构。如对旧城区，应降低居住、工业、仓库等土地使用效率不高的用地比例，提高土地使用强度高的商贸用地比例等。 ——根据城市级差地租的高低的不同分布，具体调整建设用地使用性质。 ② 合理确定容积率的高低。该高则高，该低的不应强求。
③ 对规划范围的典型区段或地块作投入产出经济结算，以正确确定各项控制指标。 7.城市设计在控规中的具体体现 一般应体现在以下三个方面：
① 将城市设计构想，抽象为具体的条件和指标，如建筑高度、建筑风格、空间尺度和环境要求等等；
② 将控制条件、指标与具体要求，落实到相应的建设地块上进行控制，以便作为对土地招议标底条件和融入修规，在建设中付诸实施；
③ 对城市设计构想的重点区段，应作意象性的形体规划，以引导修建性详规设计。 8.“控规实施文本”与“控规图则”
这二者是控规的主要成果与精髓，是规划管理的技术依据，也是编制修规的编制技术准则。为此，其内容与表达方式极为重要。 (1)“控规实施文本”
· 集规划构想、城市设计构想、控制性原则、控制性指标与要求为一体。
· 特点是以法律条文的形式进行表述，既使规划控制内容重点突出，简炼明确易懂，又便于将其直接转换为规划管理条例，以利规划管理工作。其内容一般包括以下九个方面： ① 总则；
② 土地使用分类、兼容及控制； ③ 主要指标控制； ④ 道路交通控制； ⑤ 配套设施控制； ⑥ 绿地控制；
⑦ 重点区段城市设计引导； ⑧ 广告牌与标志物控制； ⑨ 术语与计算规定。
·必须强调的是“控规实施文本”是规划设计的技术文本，而不是直接的管理文件。为此，对于违反规划控制内容的惩罚、土地租让审批程序等纯属管理工作范畴的内容，不宜纳入“控规实施文本”。
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(2)“控规图则”
·实为将落实到每片块建设用地上的主要指标、相关要求和规划意图等，以地块为基本单位，图文并重地集于大比例尺(一般为1:1000～1:2000)的规划图纸。 ·最好不宜将指标与图分离。 9.控规的可操作性
控规强调“微观的控制功能”，要考虑城市不可预测的发展情况，留有一定余地，才具有可操作性。
控规的可操作性主要应体现在以下五个方面： ① 合理确定“建设用地使用性质兼容”范围；
② 重视和正确安排“混合用地”，如商住用地、工贸用地等等； ③ 科学制定主要控制指标的量化值，并宜给予适度调幅；
④ 根据建设用地不同区位、不同土地使用性质，合理确定地块大小； ⑤ 提供简炼、明确、易懂的“控规实施文本”与“控规图则”。 10.控规的实施性规划管理(略) 六、深圳市法定图则
● 1998年，《深圳市城市规划条例》经人大通过，将“城市规划编制分为全市总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则、详细蓝图五个阶段”。 (一)法定图则的定义、内容及编制的基础条件 1.定义
“图”——规划图纸与相应表格 “则”——条文规定
“规定”——规划的依据与程序
● 法定图则是指通过一系列的法定程序与过程，有关各方达成共识而形成的相互之间共同遵守的“规划实施图则”，其本质为“公共契约”。 2.法定图则成果的主要内容 由两部分组成： (1)法定文件
主要指规划文本与图表 ——规划文本主要确定： ① 土地利用性质及其兼容性 ② 土地开发强度 ③ 道路交通组织 ④ 城市设计指引 (2)技术文件
规划研究报告和规划图(基本上是以控制性详细规划为兰本) 3.编制法定图则的基础条件
● 制度准备：立法，完善工作制度体系
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● 技术准备：编制《法定图则编制技术规定》、《法定图则统一注释》、《深圳市规划标准分区》
● 人才准备：略
(二)深圳市法定图则立法的进展 1.法定地位 2.编制程序(4阶段) ① 计划与委托 ② 编制草案 ③ 展示与审批 ④ 修订 3.规划定位
不能理解为规划的任何一个技术阶段，而是市场经济条件下城市规划依法行政的重要环节。 4.编制体系
① 编制的委托规范化、标准化 ② 遵循统一的技术规范
③ 编制程序规范化(制定操作规程) (三)深圳法定图则的实施评价 1.实施效果有待接受实践的检验
2.法宝图则与经济发展的关系需要进一步完善 3.法宝图则是否反映用地地籍情况，仍存在较大争议 4.如何判定公众意见的公正性和代表性
5.以企业行为进行法定图则草案编制的缺陷日渐显现。 作业与思考题： 1.名词解释
①用地区划；②控制性详细规划；③土地兼容性；④容积率； ⑤建筑密度；⑥绿地率；⑦土地细分 2.简述题
① 试述zoning与控规的异同点。
② 控规中对公共服务设施控制的内容及措施。 ③ 简述控规的主要控制内容。
④ 简述控规成果内容及成果表达模式特点。
⑤ 列出控规中规划用地控制指标一览表，其中有哪些核心指标。 ⑥ 影响容积率指标值高低的主要因素有哪些？ ⑦ 一般控规实施文本的主要内容有哪些？ 3.论述题
试述控制性详细规划在规划编制程序中及在城市管理中的作用。
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第七讲 城市新区开发规划
根据城市地理学的划分，一个城市的地域一般由两部分组成： a.已经实现景观城市化的市区，即城市规划意义上的建成区； b.城市化正在进行中的，与市区联系频繁的吸引区。
城市发展的两种基本方式，即内涵式扩展及外延式扩展分别对应着这两部分地域范围。在现阶段我国城市普遍处于总量增长的背景下，外延式扩展实际占据主导地位。因此可以说，以新区开发方式为主的外延式扩展是目前城市发展的主要方式，新区开发规划研究也就有特别重要的意义。
一、新区开发及新区开发规划的涵义 1.新区开发的涵义
新区开发是指按照城市总体规划的部署，在城市现有建成区以外的一定地段，进行集中成片，综合配套的开发建设活动。
城市新区开发一般具有下列内涵：土地使用性质发生转换，即从农业型用地转化为城市型用地；单位土地面积上的物化劳动量大量增加；土地的使用开始受到城建法律法规的严格控制。
城市新区一般包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、居住区及居住综合区、工业园区、旅游度假区、保税区、边境经济合作开发区、外商成片开发区、新卫星城、新工矿区等等。
按土地利用结构特点，城市新区大致可分为四类：
a.混合利用区。该类区域农业与非农业、工商业与居住、办公等用地混合利用，例如常见的城市综合性新区。
b.特殊功能区。即对某些具有地理特征和历史意义的地区规定了特殊的利用性质，如具有宜人环境的文化保护区、风景旅游度假区等。
c.有条件的开发区。在规划中制定特定开发条件进行开发建设的区域，如经济技术开发区、高新技术产业开发区、工业园区、保税区等。 d.城市原有功能区的新建区。如居住区、商贸区等。
城市新区的发展，是城市化的基本表现，是引起城市地域空间发生质变的起点，新区开发的作用和意义在于：首先它促进了城市新的社会经济成长点的形成与发展，使城市社会经济发展跨上一个新台阶；其次它可以容纳旧城区疏散的人口和设施，推动旧城改造，改善旧城区的环境质量；再次它能加速城市生活方式的传播，带动郊区城市化的发展；最后它还有 利于打破城市原有的构成格局，推动城市空间结构的调整与转换。 2.新区开发规划的涵义
新区开发规划是指在总体规划指导下，通过功能分析，确定新区的用地构成、空间布局以及土地的开发控制条件等，来确保新区土地资源的合理分配与利用。
新区开发规划是一泛称，它可以以各种规划形式体现出来，如宏观层次从城市整体角度制定的一定期限的城市新区开发规划，中观层次的城市新区分区规划，微观层次的新区详细
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规划。
新区开发规划的目标内涵不仅包括总体规划的普遍目标，还必须包括针对新区地域特点的特殊含义。一般包括该类地域的社会经济结构优化目标，空间结构及功能布局合理化目标，工作与居住的社区平衡化目标，以及该类地域生态环境优化目标等。
新区开发规划的作用体现在宏观层次——可以合理引导与控制城市空间的扩展过程，中观层次——推动城乡融合性地域空间的形成，微观层次——科学地指导城市各类新区的开发建设。
二、新区的职能与规模 1.新区的职能类型及其特点 (1)新区职能的基本类型
城市新区类型众多，按照新区的一般职能特点，可以划分为三种基本类型： a.综合型
综合型包括工贸型、工居型、科工贸型、科工贸游居型、居住综合型等，其特点是在新 区内设置较齐全的生产、生活设施。综合型是目前较为常见的新区类型，经济技术开发区、 高新技术产业开发区、卫星城、新工矿区等多为综合型新区。 b.专业型
所谓专业型，是指在新区内，有较突出明确的主导项目，如以工业为主，而其它如仓储、 绿地、居住、道路广场等均是为其配套服务而建设。专业型包括第一产业型(如城郊农业开发区)，第二产业型(如工业园区、出口加工区等)，第三产业型(如旅游度假区、边境经济合作贸易区、保税区)，以及其它以某种性质为主的新区(如居住区、风景名胜保护区等)。 c.新市区型
实际上是规模更大，职能更复杂的综合型新区，这类新区在产业性上，由单一功能向多 功能转变，由工业主导向二、三产业并重转变，由劳动密集型产业向技术密集和资本密集型 转变，总的趋势是由单一模式向复合模式开拓，逐步向多功能、全方位方向发展；在职能内 容上，普遍由工业或某一性质为主导的职能向城市型功能转变，新区逐步发展成为城市新市 区或成为主城的副城、卫星城镇。如上海浦东、宁波北仑、厦门海沧、珠海西区。 (2)新区职能的确定
确定城市新区的职能，需综合考虑如下因素：
a.新区开发作为城市建设的一个重要组成部分，其职能应该纳入到城市整体的功能体系分析中确定。
b.必须明确其主导性的职能特点。如经济技术开发区——以产业发展为主，居住区——居住生活，工业园区——生产销售，旅游度假区——旅游观光娱乐。
c.职能的单一与综合，应在分析发展目标及规划大类用地比例等因素的基础上确定，而且必须考虑新区选址位置的影响。一般而言，离城区距离越远，新区的独立性越强，对区内社会服务配套要求越高，综合性也就越强，反之则越弱。
d.最后，还应考虑新区规模及区位特殊性的影响。规模小于1.0～2.0Km2的多为专业、单一型职能新区；大于5.0～10.0Km2的可能为城镇新市区型；二者之间多为综合、多样型职能
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新区。布局中靠近港口的产业区可能有转口贸易、仓储功能，靠近城市主要出入口的新区可能有商贸功能，靠近景区的可能有旅游、度假、高级居住等功能。 2.新区开发规模
90年代初，我国城市普遍出现城市外部新区开发规模及土地投放总量失控，形成土地批租热，开发区热，划定的各种开发用地名目繁多，缺乏科学的依据和标准。
合理地确定一定期限内城市新区开发总量规模，应综合考虑某一期限内城市人口规模的增加量，新增城市人口合适的人均城建用地指标，现有建成区内可供开发的土地存量规模，以及在外力影响下城市可能发生的突发性开发规模等因素。
城市各种类型新区的开发规模，应依当地的自然条件和城建现状条件而定，确定其规模的基本思路如下：
a.根据新区的城建费用估算一定期限内各类新区的用地开发规模。居住、工业、商业等各类设施的开发，都有一定的城建费用标准，根据新区单位土地面积开发费用标准，参考同类城市情况，再根据城市的财力物力，可估算出一定期限内各类新区用地的发展规模。
b.根据新区的性质及其与中心城区的关联程度估算各类新区的人口规模。如开发区中，依据不同性质的产业需用职工人数的差别，工业职工密度(人/ha)指标，以及总人口在本区的居住率，可以估算出新区居住人口规模，工业职工密度主要受工业性质、厂房建造方式、地价等因素的影响，居住率则同新区的选址及职能有关，一般来说，职能愈综合、与旧城距离愈远，则居住率越高。
c.新区开发规模既要纳入到城市外部新区土地开发总量规模的控制，又要考虑适度弹性。近期开发规模和项目确定要细，不可过大了，防止分散投资，造成长时间形不成效益与规模，中远期开发规模可适当放宽，保留发展及应变余地，力争开发一片、形成一片、收益一片。
d.最后，还应考虑一些新区发展的特殊性及社区平衡的要求。如我国经济技术开发区普遍偏大，工业园区由于职能单一，一般较小；有些离城区距离较远的新区，基于社区平衡的思想，也可适当扩大开发规模，使其能建立相对独立的功能体系，减少对母城的依赖。 三、新区选址 1.新区选址的基本类型
按城市新区与现状中心城区的关系及距离远近来分类，可分为三种类型。 a.边缘生长式
即新区选址在现状建成区的边缘，充分利用建成区的基础设施和生活服务设施，使新区与现状建成区成为一个整体。 b.子城扩展式
即新区选址于子城，充分发挥母城附近子城或卫星城的作用，利用子城的基础设施，既可减少投资规模，又带动了子城的发展，增强母城的辐射能力，促进市域城镇体系的发展与完善。 c.独立式
即新区选址于远离中心城区的城市外部区域，选址及用地性质比较自由，发展余地大，
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对母城发展布局的直接影响比较小，基本上不受中心城边缘扩展的影响，可以按照国际上对设施和生态环境的高标准要求进行开发建设。 2.新区选址的理论分析 (1)开发费用的影响
运用“门槛”理论分析，不同的区位选址必然导致其面临不同的发展门槛，为跨越门槛所作的额外投资关系到地表的改造、基础设施的新建或改建等，往往是很高的，且不同的区位跨越门槛所需的投资费(门槛费用)有很大差别。
一般来说，边缘生长式新区发展的门槛费用少，在节省开发投资费用方面具有明显的优势。因为依托城市建成区，可充分利用旧城的基本生活设施，利用城区大系统的基础设施和公共服务设施，减少配套的居住、市政基础设施投资费用。
独立式新区开发投资费用一般较大，因为新区与旧城距离较远，企业为解决员工往返两地的交通支出费用也相应增加，为消除这一矛盾，新区内就必须建设一定规模的住宅区和一定等级的公共服务系统，才能达到建立平衡化社区的目标，这就要求增大新区的开发规模。而且，由于新区远离中心城，使得从外界引入的水、电、气、道路、通讯等基础设施都得重新投资建设。
依托子城扩展式的新区，要想取得好的投资效益，关键取决于子城或新区所具备的外部基础设施条件的优劣。
因此，从开发费用方面看，对多数城区仍有向外连片扩展潜力的城市，为减少发展的门槛费用，城市新区一般不宜在远离中心城区的位置选址建设。有条件在城市外边缘进行新区开发建设的大中城市，也应注意新区的选址要尽量寻求更好的外部环境条件的支持，如具有对外交通、供水供电优势的区位。 (2)城市规划布局结构的影响
新区选址受到总体规划及城市布局结构构想的影响，主要表现在经常把新区开发作为带动城市新的职能中心形成的动力源这一常见的方式。
例如在中心城区多中心结构模式构想指导下，在市区边缘新建副中心或新城市中心，或在城市外围新建一定规模的新区，作为旧城反磁力吸引的中心，带动中心城区从集中式布局转向带形组团式或直接形成双城结构。 (3)自然环境条件的影响
新区的选址还受到城市周围地区地形及自然环境条件的影响。有的城市建成区周围有不允许开发的自然保护区，不适于建设的陡峭山地、河流。有些新区的性质和特点对自然地理条件有一定的要求，如多数经济技术开发区及工业园区要求用地有一定的地域完整性，以便更好地经营和管理；高新技术产业开发区的高科技企业对水、气、温、湿等环境条件有较高的要求；住宅区要求周边没有严重的污染公害，自然环境相对较好的区位；旅游度假区主要依托于自然环境资源及风景旅游资源等。 (4)影响新区选址的其它因素
a.区域交通条件及与母城的联系便利程度，一般而言，要求新区尽可能靠近机场、高速公路和港口等运输设施及城市主要出口公路；
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b.与周边功能区的关系协调情况，以及是否有充足的发展余地； c.土地价格情况，要求尽量选用廉价土地；
d.周边地区居民密度及分布情况，公共设施、公共交通配套情况. 四、新区规划布局
城市新区的规划布局，是建立在新区所处的自然条件和建设条件分析的基础上，根据其性质，通过对新区内部各种活动规律以及建筑空间艺术的探讨，对各项用地进行的组织安排和综合部署。
不同类型的新区，具有不同的规划布局特点，很难用某一模式概括齐全。某些新区，例如居住区及居住综合区，其布局及规划设计已有许多详尽的专门研究，勿庸再细述。这里主要结合目前较为常见的经济技术开发区、高新技术产业开发区、工业园区等新区的共同问题进行讨论。
1.新区的内容构成及用地构成
不同性质的新区的内容构成及用地构成既有相同的部分，又各有偏重。
从内容构成上看，常见的各类产业型新区一般包括工业生产、生产服务、科研机构、管理服务等共同内容；生活区一般包括居住、商贸服务、文化娱乐等内容；旅游度假区则主要包括旅游接待、文化娱乐、自然资源及风景资源、度假别墅、商贸服务等内容。
新区的用地构成与内容构成是一脉相承的，用地构成基本上反映了内容构成。如一般城市经济技术开发区中，生产性用地(包括工业、科研、库场)占40～50%，居住用地占20～24%，其它配套设施用地占25～40%；高新技术产业开发区的新建区部分主要是作为生产科研基地，生产设施及其辅助设施一般要占50%左右，而生活居住用地所占比例较低；普通工业园区生产性用地所占比例更高，工业生产区一般占总用地50～80%，生产辅助区约占10%，商业住宅区占5～20%不等，管理服务占5～10%，其它用地占5～10%左右。从这三类新型产业区用地构成情况中可以看出，新区的综合性越强，用地构成愈复杂，就越接近普通城市建成区用地构成情况。反之，专业性越强的新区，其主导性质的用地所占比例就越高。因此在新区开发规划中，须根据新区职能特点，内容构成要求，市场需求情况，才能具体确定新区的用地构成。
2.新区规划布局的一般要求
(1)与区域及城市发展相互协调的要求
新区的规划布局，不应作为孤立的区片来进行，而应将其纳入到区域及城市总体布局体系中去分析。
a.首先应明确新区近、远期在城市中的地位与作用，在布局上处理好与城市发展方向的关系。尤其是边缘生长式、子城扩展式选址的新区，其布局与母城或子城建成区的扩展有可能产生矛盾和冲突，需要妥善处理。
b.其次，新区开发作为城市外部地域一项重要的开发活动，应处理好新区与城市外围其它已有或待建功能区的关系，以及市域范围内各级城镇的布局关系。
c.妥善协调新区与周边农村地区发展的关系。尤其是在乡村城市化发展迅速的地区，由于乡镇企业蓬勃发展，容易造成选址布点混乱，地域生态环境质量下降。为避免城市化在农村地
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域无计划蔓延，有必要重新协调城乡混合领域的农业土地利用和城市新区土地利用。 d.处理好新区的对外交通关系，保证新区与中心城区、港口、航空港、铁路站场之间有方便、快速、高效和安全的联系。
e.最后应注意与新区的外部基础设施，如供水、供电、电讯、热力、煤气、环卫等城市基础设施大系统的衔接和联系。 (2)内部功能组织合理化要求
a.按照新区内生产——生活活动规律和特点，新区的内容构成及用地构成情况，各项用地的内在联系、布置方式，以及区内交通组织方式的要求，结合新区地形地貌的特点，科学地确定新区的规划布局结构。
b.利用土地的级差价值，合理地进行用地的功能分区，进行用地的综合平衡与布局，使新区内工作、生活、服务设施各得其所，力争达到经济效益、社会效益和环境效益的同步发展。 c.新区内道路等级及标准应参照国家有关规范及新区的实际需要确定，保持新区道路结构和运输系统与功能分区的协调，并注重区域内静态交通设施的合理布局。
d.商业、饮食、服务业及文化娱乐设施的规模及布局，不仅要考虑本区的需要，还要兼顾相邻地段城市功能区及周边农村地区的需要。
e.由于对土地的公共设施投资会使土地增值，规划中应对公共服务系统和骨干基础设施延伸到新区作出合理的安排，公共基础设施投资费用高，而且距离因素关系重大，因此在相同的情况下，应鼓励集中开发。
(3)塑造良好的生态环境及视觉景观的要求
a.新区的园林绿地系统布局应完整、高标准。既要有宽敞的绿地面积，又要有高标准的绿地质量，在布局上环境绿地的“面”、道路绿化的“带”、公园绿地的“点”，形成绿色网络，以期达到健康安全、优美宜人的环境标准。
b.结合当地的自然景观和环境，进行系统的景观设计和新区空间意向规划。要注重新区城市文化意象的创造，运用城市文化的关联，道路骨架的整体秩序，以及有特色的新区中心设计等手法，塑造出新区整体形象的个性和特点。 (4)规划布局的弹性及可操作性要求
a.新区规划结构应具一定弹性。由于新区开发受到城市社会经济发展变化的影响，各个时期的发展速度及规模较难把握，需随时根据情况的变化予以调整，因此，欲使新区建设能“拉得开、收得拢、变得快”，规划结构形态应具外向性、开敞、可变等方面特征。这种结构特征，一般是由若干个相对独立，但又能形成整体、富有“弹性”的组团组成。
b.应以市场需求为导向，进行一次规划、分期实施，并贯彻近期集中、远期外围、由近及远的建设方针，规划布局既要便于近期投资开发，又要有利于分阶段分片开发建设，使用地规划具有较强的可操作性。 作业与习题： 1.名词解释
①新区开发；②新区开发规划；③高新技术产业区； ④工业园区；⑤经济技术开发区
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2.简述题
① 城市新区一般职能类型有哪些，影响新区职能形成的因素是什么？ ② 新区选址的基本类型及影响选址的主要因素是什么？
③ 比较经济技术开发区、高新技术产业开发区、工业园区三类产业型新区的内容构成及用地构成差别。
④ 城市新区规划布局的一般要求。
第八讲 旧城更新
一、旧城更新的含义(涵义)、特点与实质
1.旧城更新的多种英文译法：Urban renewal, regeneration, Urban renaissance 一般包括有三种含义：
① 再开发或改建(redevelopment)； ② 整治(rehabilitation)； ③ 保护(conservation)。
三者内容各不相同。整治是将比较完整的城市剔除其不适应的方面，开拓空间，增加新的内容以提高环境质量，如有价值的历史文化名城。 对于旧城历史地段，则予“保护”；
对于质量低劣者可根据其不同规模进行“再开发”。 《城市规划法》中称为“旧区改建”
其定义的城市旧区是城市在长期历史发展和演变过程中逐步形成的进行各项政治、经济、文化、社会活动的居民集聚区。保护、利用、充实和更新构成了“旧区改建”的完整概念。 也有以“旧城改造”概念定义的
广义“旧城改造”概念——包括社会、经济、政治、文化等涉及整个社会改造的内容，当然也包括城市物质环境的改造。
狭义“旧城改造”概念——是对城市的物质环境不适应经济、社会发展需要的部分进行改造，改善和提高城市的整体功能。具体内容可包括：城市功能、用地布局和空间结构的调整，城市基础设施的改进、房屋的改造、环境的整治等等。在这些方面所进行的改善、改建、改造和整治等，都可称为旧城改造。 2.旧城更新的特点
① UR受历史及现状条件的制约
长期城市发展的历史性沉淀及现状旧城超负荷运转及拥挤状况的限制。 ② UR具有长期性与延续性
新与旧的辩证关系，城市是一个不断新陈代谢的过程。 ③ UR具有复杂的关联性
旧城更新的众多因素具有关联性。 ④ UR具有综合性
工作复杂，不仅要解决经房紧张、交通拥挤、用地布局混乱、环境条件恶劣等问题，还
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要统筹安排迁移居民生活，研究社会结构、人们的社会心理和生活习惯。 ⑤ 新时期旧城更新具有新的特点
a、UR对象从过去以局部环境更新为主转向城市旧城综合机能更新为主，更加强调整体和综合的观点。改善居住环境、完善道路交通系统和基础设施，发展第三产业成为旧城更新的主要动因。
b、UR的性质由过去的福利型转化为目前的效益型。
c、UR的资金由过去单纯依靠国家投资转变为全方位多渠道的筹集资金，土地价值规律发挥重要作用。 3.旧城更新的实质
是城市各个组成要素发展、矛盾运动的结果。 二、我国旧城更新的主要矛盾及问题产业的原因。 1.旧城历史遗留问题的延伸与发展 (1)土地配置低效益日益突出
一是反映在布局混乱上，工厂、机关、仓库、居住、文物古迹混杂布局。 二是用地集约化程度低，用地构成比例不合理。 (2)住宅拥挤和房屋破旧仍十分严重。
(3)基础设施滞后与不足与日俱增，给排水、道路交通、环保环卫等领域。 (4)历史风貌和景观特色丧失有所加重，如武汉展览馆、北京王府井“东方广场”。 2．旧城改建中面临的新问题
近几年，在原有城市结构进行整体变革和原有城市土地进行大规模转换的过程中，许多新问题已初见端倪。
(1)从全国来看，一些城市改造规模过大，带来不少隐患。
大规模拆建使原有的社会组织结构迅速解体，中心区居民大量外迁，给居民就业、上学、交通带来一系列困难，成为社会不稳定的因素；在经济实力有限的条件下，大规模拆建也造成居民回迁安置周期长、建成慢、甚至出现“粗制滥造”现象。 (2)居住搬迁不当带来社区解体 文化心理失衡、社区结构衰落 (3)开发过密带来居住环境恶化
为经济利益驱使，绿地减少，日照通风标准不能满足。 (4)容量过高带来基础设施超负荷
只注意片面提高容积率，相应城市供电、供水、通讯、供气、排水等设施没有进行扩容改造，形成“瓶颈”。
(5)更“新”多，保护少，使城市特色丧失
在城市现代化的同时，许多历史文化古迹被轻易拆除。 (6)政策、法规不健全
政府干预和调控手段不先进，力度不够。经济利益唯上，使得应该改造的地方未得到改造，而条件尚可的地方反而被拆掉了(武展馆)政府决策成了开发商决策。
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(7)旧城改建规划研究滞后于社会经济发展。 编(规划)归编、管归管、建归建。
近年来我国旧城更新改造形成热点的深层社会经济背景：
a、国民经济持续高速发展，城市经济及产业结构调整、第三产业发展的需要。 b、为了吸引外资，改善投资环境，兴建大型市政基础设施等，带动了旧城的改造。 c、实行土地有偿使用，地价级差规律作用，使旧城中心区成为开发投资热点。 d、重视耕地保护，城市增量土地供应受限，转向现状用地改造。 e、财力增强，有能力进行改造。 3.问题产生的原因分析
(1)改革开放之前，我国城市发展片面地重生产、轻生活、忽视商贸、金融及其他第三产业的发展，是造成旧城功能不适应新发展要求的根本原因。
(2)传统管理的条块分割，单位所有制模式严重影响各种市政公用设施的完善和系统化。 (3)经济利益唯上
旧城优越的区位价值，为获取高额经济利益，开发商在改造中，不遗余力地追求高密度、高容量、忽视环境生态，侵占公益性设施用地，以牺牲城市的整体社会效益和环境效益，取得本单位经济上的回报——中心区改造不留余地，将难以适应城市未来的结构性变化，为城市可持续发展留下隐患。 (4)社会经济结构突然的变化
旧城功能、结构发生了量变到质变的飞跃，但相应的改建配套法规、政策尚不健全。 (5)规划编制方法滞后
在错综复杂的社会经济矛盾前，纯“物质规划”显得苍白无力，以总规——分区——详规的分阶段编制程序，难以适应旧城更新的复杂性和特殊性。 (6)观念与认识问题
城市发展是个连续过程，旧城更新也是一个长期、持久、永不间断的过程，旧城改建必然存在着保护、修复、改造、更新的多项内容，并常常综合在一起，如果片面将旧城更新理解为拆“旧”建“新”，陶醉于城市面貌的“日新月异”，必然会忽视城市原有文脉、风貌及社会结构的保护，急功近利，大拆大建。 三、旧城更新改造规划 1、旧城更新的原则
《城市规划法》解说中提出城市旧区改建的主要原则如下 (见城市规划法解说)：
——城市旧区改建应当遵循加强维护、合理利用，调整布局、逐步改善的原则，统一规划，
分期实施。
——城市旧区改建的重点是对危房棚户、设施简陋、交通阻塞、污染严重地区进行综合整
治。
——城市旧区改建应同产业结构的调整和工业企业和技术改造紧密结合，改善用地结构，
优化城市布局。
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——城市旧区特别是历史文化名城和少数民族地区的旧区改建应当充分体现传统风貌、民
族特点和地方特色。
如果系统地归纳，旧城更新的主要原则可归纳为： ①整体性原则
那必须树立综合治理，整体改造的原则。城市是一大系统，旧城是城市一个组成部分，旧城更新应从城市功能、布局、产业结构的整体要求出发进行分析，要强调城市中心区的综合功能。 ②综合效益原则
衡量旧城更新的效益，要以经济效益，社会效益和环境效益三者相协调的综合效益为标准，当前要特别反对片面强调经济效益的行为。 ③循序渐进原则
要依财力，分轻重缓急，选择不同的目标、手段、方法、措施，量力而行。目前全面更新改造的条件是否成熟，是否在更新改造过程中要留有余地等问题，值得认真思考。 ④协调发展的原则
首先要注意旧城内部各项机能发展平衡；其次要使旧城地上设施与地下基础设施协调发展。
把握协调发展原则，就是要在旧城更新规划中做到：
a、使旧城规划结构从根本上得到更新，既延续有特色的旧城格局，又要与总体规划结构保持协调。
b、合理调整旧城用地结构，与其功能要求相协调。 c、加强地下基础设施更新改造，地上地下协调。 2.总体规划或分区规划阶段旧城更新规划的主要内容 （1）基础资料的调查与收集； （2）旧城发展目标、条件措施的研究； （3）旧城性质、功能及发展规模的论证； （4）旧城用地布局规划；
（5）旧城公共服务设施项目、分布及用地范围； （6）旧城道路系统的规划； （7）旧城绿地系统及空间景观规划； （8）旧城文物古迹、传统街区的保护规划； （9）旧城市政工程设施改造规划； （10）旧城更新技术经济论证；
（11）规划实施的步骤、措施及政策建议。 3.控规阶段旧城更新规划内容
（1）对建设范围的用地进行细分，地块用地的定性、定量、定位控制； （2）确定土地使用与建筑管理细则；
（3）制定地段保护规划、风貌规划和城市设计、景观引导控制细则；
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（4）进行技术经济分析论证；
（5）拟定规划实施步骤、措施及政策建议； （6）建筑布局及景观环境设计意向。 4.走向全面系统的旧城更新改造规划 (参见阳建强论文竞赛)
由于现阶段UR具有的复杂性和系统性，要求更新改造方法的系统性。 ① 从总规修订和旧城用地结构调整着手，系统开展旧城更新改造。
即根据城市宏观背景的变化：人地规模扩大、第三产业发展、城市功能增强……由此产生的许多问题非城市局部地段能解决，需要跳出既定的城市框架，以社会经济发展为先导，结合总规修订，合理分布产业和人口，优化城市用地布局，确定旧城更新改造规模和新旧区建设比例，以及明确历史文物古迹，传统风貌保护范围和保护重点，在城市整体范围内对旧城用地结构进行全面调整。
② 将城市设计思想渗透到旧城更新改造过程之中。
具体而言，要求制定全面细致的古城保护规划和景观保护规划，以积极谨慎的态度，对城市中的重要历史风貌地带和景观地带进行保护和控制。 ③完善旧城更新改造规划设计程序，加重社会调查和经济分析
传统的形体规划设计已不能满足旧城更新改造需要，需建立一套目标更为广泛内涵更为丰富、执行更为灵活的系统规划。如图1所示。 ④公众参与在旧城更新改造过程中需进一步加强。 四、国内外旧城改造的探索与实践 1.西方现代城市更新运动趋向
西方现代城市更新运动的发展是一个由以大规模拆除重建为主，目标单一，内容狭窄的城市更新和贫民窟清理，转向以谨慎渐进式改建为主，目标广泛，内容丰富的社区邻里更新的发展过程。
（1）第一代旧城更新：纯土地功能置换
19世纪末工业城市用地功能混杂的状况 用地功能置换：如中心区退二进三 （2）第二代旧城更新：清理贫民窟的运动
第二次世界大战后，西方国家一些大城市中心地区的人口和工业出现了向郊区迁移的趋势。原来的中心区开始“衰落”——税收下降，房屋和设施失修，就业岗位减少，经济萧条，社会治安和生活环境趋于恶化，面对这种整体性的城市问题，西方许多国家纷纷兴起了一场城市更新运动。
（3）第三旧城更新：人文主义的社区建设 拆迁重建政策的失败 绅士化及旧区邻里更新的兴起 2.西方旧城更新的思想渊源及政策演变 (1)思想渊源
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从奥斯曼的“巴黎改建”，霍华德的“花园城市”以及柯布西埃的“现代城市”，均采用传统的形体规划和用大规模整体规划来改建城市。
简·雅可布1961年出版《美国大城市的生与死》首先对大规模改建进行尖锐批评，认为大规模改建摧毁了有特性、有色彩、有活力的建筑物、城市空间以及赖以存在的城市文化。 罗和凯特1975年出版《拼贴城市》，提倡用“有机拼贴”的方式去建设城市。 P·霍尔1975年发表《城市与区域规划》，提出单纯物质环境规划不能解决社会和经济问题。 (2)政策演变
a、社区混乱(中产阶段外迁，内城社区凝聚力下降)
b、移民浪潮(黑人及少数民族迁入内城，白人中产阶段外迁)
c、经济萧条(由于西方大城市采用向郊区分散化的政策，致使部分经济活动移 向郊区人口及就业岗位外移，大量低收入群体迁入内城，使内城财政崩 溃，更新改造中断)
纵观西方现代城市更新运动的发展演变，可看出以下几个方面的趋向： ——城市更新政策的重点从大量贫民窟清理转向社区邻里环境的综合整治和社 区邻里活力的恢复振兴。
——城市更新规划由单纯的物质环境改善规划转向社会规划、经济规划和物质 环境相结合的综合性更新规划，城市更新工作发展成为制定各种不可分割 的政策纲领。
——城市更新方法从急剧外科手术式的推倒重建转向小规模、分阶段和适时的 谨慎渐进式改善，强调城市更新是一个连续不断的更新过程。 3.国外旧城更新的途径探索 ① 旧城布局结构的改革
由单中心——多中心，由集中走向有机疏散。 ② 调整与完善道路网系统。 ③ 调整旧城用地结构。
改建时较多采用了综合区的形式。
④ 完善社区中心，开发商业、文化娱乐和健康设施。 ⑤ 重视步行街环境建设。 ⑥ 注重住宅的改造与革新。
⑦ 重视古、旧建筑的改造利用和城市传统文化遗产的保护。 4.我国旧城更新改造的实践
由于旧城的现状、历史条件以及经济发展水平的差异，旧城更新应结合各地实际情况具体进行，常见的旧城更新方式有： ① 结合原有工业用地的调整与技术更新； ② 结合原有城市道路系统的改造； ③ 结合重点工程项目建设的更新；
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④ 结合破旧、危险房屋和棚户区的更新； ⑤ 结合传统商业、文化娱乐地区的更新；
⑥ 结合城市河网、水系和环境的综合治理的更新(如合肥、沈阳环城公园) ⑦ 结合旧城区街道和建筑的维护与整修进行的更新； ⑧ 结合绿地系统和文物古迹的保护进行的更新。
这其中，最常见的方式有：旧城居住区更新；旧城中心区的更新；旧城道路系统的更新；旧城历史文物古迹和历史性地段的保护。
典型示例——北京旧城更新中对北京历史城市实施整体保护的10项内容。 ① 保护和发展城市中轴线
② 体现明清北京城“凸”字形的城廓形象 ③ 保护与北京市沿革密切相关的河湖水系 ④ 保护原有棋盘式道路网骨架和街巷胡同格局 ⑤ 注意汲取传统城市色彩的特点
⑥ 按照平缓开阔的城市空间格局特点，分层次控制建设高度。 ⑦ 保护城市景观线 ⑧ 保护街道对景 ⑨ 增辟城市广场 ⑩ 保护古树名木 五、城市更新的主要类型 (一)旧居住区的整治与更新 1.旧居住区的分类与评价 完整的旧居住区结构形态： a.物质结构形态b.社会结构形态 (1)有机构成型旧居住区 (2)自然衍生型旧居住区 (3)混合生长型旧居住区 2.旧居住区的更新改造模式
(1)有机构成型旧居住区——尽量保存原有物质形态特征及社会网络。 (2)自然衍生型旧居住区的更新改造，重建为主。 (3)混合生长型旧居住区——整修与重建结合 (二)中心区的再开发与更新 1.现代城市中心的高层次要求 2.城市中心区的再开发与功能重构 (1)城市总体布局的调整与拓展 (2)城市中心结构的调整与完善
(三)历史文化区（历史地段）的保护与更新 1.历史文化保护的相关概念
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2.历史文化名城保护规划 3.历史风貌地区保护规划 4.法定历史建筑保护 主要参考文献：
① 清华大学建筑与城市研究所编，旧城改造规划·设计·研究，清华大学出版社，1993年12月第一版。
② 吴纯执笔，国外旧城改建概况和展望，中规院情报所，1987.5
③ 阳建强，城市发展与更新——对我国旧城更新改造的整体思考，城市规划，1996年增刊。 ④ 阳建强，现代城市更新运动趋向。CP4/95
⑤ 耿宏兵(执笔)，“旧城更新”学术研讨会综述。CP1/96 ⑥ 阳建强，我国旧城更新改造的主要矛盾分析。CR4/95 本讲重点：三、旧城更新改造规划
本讲难点：全面系统的旧城改建规划构架(更新改造) 作业与习题： 1.名词解释 （1）旧城更新 （2）历史文化保护区 （3）历史地段 2.简述题
① 旧城更新改造原则
② 总规阶段旧城更新规划的主要内容 ③ 控规阶段旧城更新的主要内容 3.综述题
① 试述我国旧城更新中的主要矛盾及其产生的根源。 ② 现阶段我国城市更新的主要类型及常见的更新方式。 ③ 国外旧城更新实践探索过程及其启示。
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