中等职业学校财政项目预算和绩效评价的优化对策——— 以湖北省

作者：李 平

来源：《决策与信息》 2019年第5期

2 015 年底,财政部、教育部、人力资源和社会保障部发布《关于建立完善中等职业学校生均拨款制度的指导意见》(财教﹝2015﹞448 号,以下简称《意见》),对我国中等职业学校(以下简称“中职学校”)使用财政资金提出了一个原则———“促进改革,突出绩效”。按照《意见》的解释,促进改革是指财政资金要发挥激励导向作用,推进中职学校改革人才培养模式,以提高人才培养质量;突出绩效是指提高财政资金的使用效益,即最大限度地促进改革。可见,这一原则的两个方面是紧密关联的,通俗地说就是:“用好钱,办好事。”而在实践中坚持这一原则,关键是要抓好重点项目建设与预算绩效评价这两大重点。

一、着力两大重点项

目,加强学校内涵建设

近年来,随着中职教育成为我国职教发展的重点,国家对中职学校的财政投入逐步加大,支持中职学校加强“内涵建设”。

“内涵”与“外延”相对,优化学校资源配置、改革人才培养模式,是我国中职学校内涵建设的大方向,具体可从特色专业质量提升与信息化建设入手,以促进中职学校的长期健康发展。

(一)提升特色专业质量,健全战略发展规划

中职学校的特色专业是指办学效益好、就业质量高、师资力量强、校企合作紧密、支撑当地经济发展的优势专业。《意见》提出中职学校要“合理确定办学定位,调整和设置专业”以及推进“产教融合、校企合作”的人才培养模式。这两项要求可以通过提升中职学校的特色专业建设一并满足。

此外,从教育部在2017 年底发布的《2016 年全国中等职业学校办学能力评估报告》(以下简称《报告》)也可以看出,建设特色专业是我国中职学校的当务之急。《报告》就评估中发现的问题对我国的中职教育提出了四点建议:一是坚持面向市场、服务发展、促进就业的办学方向;二是根据国家战略布局、区域产业结构调整升级的需要,长远规划学校分布和专业布点;三是提升师资队伍整体水平,把师资配置作为学校发展的重要约束指标;四是加大地方投入力度。在这四点建议中,前三点都和职校的专业设置与建设密切相关。而一所中职学校办好自己的“拳头”专业,也能直接满足第四点,因为职校良好的社会效益可以提升地区经济的发展,从经济发展中获益的地方财政也就能有更多的资金投入地方教育,地方教育与经济可以形成良性循环、互利双赢的局面。因此,我国中职学校有必要将特色专业质量提升纳入学校中长期战略发展规划。

提升特色专业质量需要从

人力与物力两方面着手。人力指师资队伍建设,学校要努力提高教师专业水平、建设专兼结合的专业教学团队;物力指建设与理论配套的现代化与数字化实训中心,并根据技术发展与市场变化及时更新升级实训设备。

(二)加快信息化体系建设,推动教管培创新发展

在《现代职业教育体系建设规划(2014-2020 年)》(以下简称《规划》)中,教育部等六部委把加速数字化、信息化进程列为我国现代职业教育体系建设的重点领域与薄弱环节,为我国职教改革与创新人才培养模式指明了发展方向[1]。2015 年5 月,我国还提出了“中国制造2025”战略。“中国制造”将转向“中国智造”,工业化发展将与数字化、信息化深度渗透、深度融合,我国的人才培养与职业技能需求也都将受到数字化、信息化的巨大影响[2]。

职教机构作为我国培养中高级技术技能型人才的重要阵地,面对这一大趋势,尤其需要加快自身的信息化与数字化建设。不过,由于我国中职学校的信息化建设大多刚刚起步,基础还很薄弱,因此需要循序渐进:

首先应进行信息化基础设施建设,建设数字化校园;其次要推进信息化平台体系建设,建设学校门户网站;在此基础上,逐步开展数字化专业课程体系建设,着重培养学生的软件运用、电脑编程等数字化工作能力。

信息化建设是中职学校推

进改革创新的重要工程,不仅可以实现现代化的教学与管理,改革人才培养模式,也为职教服务社会开启了一扇全新的大门。

二、中职学校项目预

算绩效评价之症结

《意见》中特别提出中职学校要开展绩效评价:“各地要积极探索建立中职教育经费使用绩效评价机制,制定绩效评价管理办法,科学合理设计评价指标体系。”预算绩效评价是一个单位预算管理的重要载体。中职学校的项目预算是学校根据自己的中长期战略发展规划而编制的年度项目计划,预算项目的选择以及项目资金的使用效益直接关系到学校的可持续健康发展。但我国中职学校目前的项目预算普遍缺乏科学性,其主要表现在项目的选择与预算绩效评价机制这两个方面。

(一)项目选择随意性大,缺乏科学论证

由于国家加大了对中职学校的财政投入,“先要钱、再找项目”成了中职学校预算管理中普遍存在的一个现象。项目选择随意性大,缺乏战略发展规划,尤其是盲目跟风热门项目,缺乏差异性思维,不仅导致有限资源的浪费,而且不利于建设有特色、高水平的中职学校以适应当地产业转型与经济发展的需求。湖北省宜都市财政局从新《预算法》实施的第一年即2015 年开始,就对项目支出预算三令五申,要求项目支出预算的申报应体现本部门单位工作职能的需要和事业发展规划目标,随后历年均明确要求科学制定发展性支出三年规划及分年度实施计划,因为只有这样,才能提高财政资金使用的前瞻性、规划性与有效性。

(二)绩效目标不明确,预算绩效评价机制不健全

尽管从2015 年起,国家就对中职学校提出了开展绩效评价的要求,但由于我国中职学校自1999 年大学扩招与高等教育大众化以来一直处于“没落”状态。有的中职学校发展落后,少数教职员工思维守旧,导致部分中职学校一时难以跟上预算管理制度改革的步伐,存在着少数中职学校在使用国家财政拨款时不重视预算绩效管理、不设定明确的绩效目标、“重投入轻管理、重支出轻绩效”的惯性思维。

在项目预算上,由于一般是专款专用、政府采购,中职学校预算执行过程中大多只关注项目资金的支出情况,而不关注绩效。只要预算支出结构合规,就认为预算执行良好。以湖北省某市职业教育中心“2017 现代职业教育质量提升计划建设项目”的预算绩效评价为例。此项目历时一年半,中央专项资金投入1000 万元,总支出1000 万元,主要任务是建设学校的两个特色专业———机加与电子电工的实训中心以及全校的信息化建设。学校对此项目提出了两个绩效目标:一是重点建成机加、电子电工、旅游实训基地,形成设施齐全、功能完备的实训中心,满足各专业及各种对外培训需要;二是进一步完善信息化硬软件建设,满足信息化教学与管理的需要。这两个绩效目标分别针对特色专业建设与信息化建设,但制定思路相同,都包括产出(即工程建设)与效益(即学校与社会受益)两部分。由于产出指标与项目实施计划密切相关,而且仪器设备都是政府采购,再加上项目实施中有监理,项目完成后有调试和验收,因此产出指标有项目计划与行业规范可依,便于制定;但效益指标的弹性比较大,就绩效目标本身的作用而言,制定效益指标需要精准细化,可是在这一项目中,除了第一个绩效目标细化出一个具体的效益指标即“受惠人数目标”外,再无任何其他具体的效益指标。由于绩效目标过于笼统,此项目的预算绩效评价就难以执行到位。唯一可供评价的是“受惠人数”,项目组对机加、电子电工、旅游等三个实训中心提出的受惠人数目标分别是300、600、150 人,项目完成后实际受惠人数分别是562、852、199 人。但仅凭“受惠人数”评价该项目的预算绩效指标,就有点牵强了。

制定绩效目标,是预算绩效评价的基础与关键。若绩效目标不够明确,就会导致预算绩效评价机制不健全,具体表现为预算绩效评价意识不强、预算绩效评价难以落实、预算绩效考核落后等一系列问题[3]。依笔者体会,湖北省宜都市职业教育中心作为首批国家级重点中职学校、湖北省示范中职学校、“第三批国家中等职业教育改革发展示范学校”立项建设单位,在开展项目预算绩效评价工作方面有时难以尽善尽美,由此可见其他中职学校项目预算绩效评价的一般状况。

三、结合重点项目建

设,做好预算绩效评价

评价指标体系是有效实施预算绩效管理的基础。要改变我国中职学校项目预算绩效评价的现状,需要对症下药,结合两大重点项目建设,科学制定效益评价指标,建立健全定量与定性相结合的项目支出预算绩效评价体系。具体提出以下三点建议:

(一)财务部门与项目组倾

力合作,科学制定评价指标体系财务部门与项目组首先要各尽其责。项目部门要着力建设以上两大重点项目,对年度项目计划进行充分论证,财务部门则要深刻领会并掌握我国预算绩效管理的相关政策与制度。2013年4 月,财政部印发了《预算绩效评价共性指标体系框架》(财预﹝2013﹞53 号),其中的“项目支出预算绩效评价共性指标体系框架”可以被中职学校的财务部门用来作为项目预算绩效评价的模板。这一评价框架提出了“投入、过程、产出、效果”4 个一级指标,其中,“投入”与“过程”两个评价指标下分4 个二级指标和11 个三级指标,每个三级指标的通用性都很强,稍加变通即可供中职学校在具体实践中使用;“产出”指标虽与具体的项目建设密切相关,但“产出”评价指标是从质、量、进度、成本等方面评估项目建设的完成情况,因此,这个评价框架里细化的4 个三级指标———实际完成率、完成及时率、质量达标率、成本节约率———也可供中职学校在对本文所讨论的两大项目进行绩效评价时使用。“效果”评价指标指“项目效益”,细分为5 个三级指标,除“社会公众或服务对象满意度”一般采取社会调查的方式进行外,其余 4 个指标———经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响,则需要结合项目实际并根据绩效目标设立情况,有选择地进行设置,并细化为具体的个性化指标。效益评价指标个性化,对中职学校做好预算绩效评价很重要。因为中职学校的一项基本职能是服务社会,所以中职学校的项目支出绩效中,效益指标尤其值得认真对待与科学评估。

那么,在将这3 个指标细化为具体的个性化指标时,财务部门就需要与相应的项目组倾力合作,共同尽责。财务人员要向项目组成员仔细讲解各个指标的特点与意义,项目组成员则应向财务人员详细介绍项目的具体情况、要求与目标,在不断沟通中共同拟定一套科学的、切合实际的、可执行的、个性化的效益评价指标。在此过程中,特别要注意的是,项目组成员在讲解项目的绩效目标时,既不能好大喜功,把目标设置得过高,也不能为了确保完成绩效,故意降低要求与质量,避免绩效评价有名无实。

(二)结合实际长远规划,细化效益评价指标

教育具有迟效性、间接性、潜在性、连锁性等特点,学校的一切项目都是为教育服务,项目的所有效益也都具有这些特点,因此,在细化项目的效益评价指标时,既要结合实际,脚踏实地,又要高瞻远瞩,以大视野大格局成就一所中职学校的大发展大未来。笔者以“特色专业质量提升”与“信息化建设”这两个项目的社会效益与可持续影响指标的细化来说明。

社会效益是指项目的实施对社会发展所带来的直接或间接的影响,细化指标时需要结合实际来考量。就所讨论的这两个项目来说,“特色专业质量提升”的社会效益侧重于服务社会,个性化指标可设为:中初级技能人才的提供、技术的推广运用与创新、社会人员的技能培训以及实训中心设备对外服务等;“信息化建设”的社会效益则主要在于与企业和社会共享资源,个性化指标可设为:建设数字化校园、建设本校门户网站、打造本校特色专业教师精品课程共享资源库、与企业和社区合建共享资源库、建立校际合作数字化图书馆等。

可持续影响是指项目后续运行及其成效所发挥的影响和作用,细化指标时就需要考虑长远规划。就这两个项目而言,“特色专业质量提升”的可持续影响主要是深化学校的教学改革与促进学校的内涵建设,个性化指标可设为:打造一支高水平的师资队伍、建设一个现代化数字化的实训中心、建立健全校企合作现代学徒制;而“信息化建设”的可持续影响是为学校和社会改革人才培养模式,因此这一项目极其重要,个性化指标可设为:

多媒体教学、线上教学、远程教育、慕课等等。

以上是笔者参考了《报告》中的一些评价指标,同时借鉴了国内外高校信息化建设的一些成熟经验,并结合自己在编制项目预算、尤其是参与湖北省宜都市职业教育中心“2017 现代职业教育质量提升计划建设项目”的预算编制与绩效评价的实际经验,而对上述两个项目的效益评价指标所做的一些有针对性的分析与细化。需要说明的是,各中职学校要结合本校的特点以及在建设这两类项目时的不同侧重与需求,给予各个个性化指标以合适的权重比分,能够量化的指标尽量量化,以增加绩效评价的透明度与可执行性、可监控性。

(三)根据项目实际,充分发挥预算的决策与控制功能美国著名会计学家齐默尔曼认为预算有决策与控制两种功能,如果不加区别或者不恰当地使用预算,会导致两种预算功能相冲突,从而使得预算管理的作用不能得到有效的发挥[4]。在这一认识基础上,我国学者佟成生等人根据权变理论,从外部环境(如行业的竞争程度、外部环境的不确定因素、组织生命周期)与内部环境(如组织结构、公司战略、产品的标准化程度)出发,详细分析了不同企业要根据自己的经营环境来决定企业预算应发挥何种功能,如一个处于成长期的企业面临相对不稳定的外部环境,其预算应发挥决策功能,而处于成熟期的企业由于具有较为稳定的内部环境,对外部环境具有较强的可控力,其预算则应发挥控制功能[5]。从实际的工作经验来看,这一观点也适合我国中职学校的项目预算,比如上述两个项目的效益评价指标在这两个项目的预算中就应该发挥不同的作用。

信息化建设在我国中职学

校中尚属新兴项目,再加上现在是信息化高度发展的时代,数字化技术、IT 技术、智能化技术的发展日新月异,无论从外部环境还是内部环境来看,这类项目都面临很多不确定因素。因此,其预算应发挥决策功能,效益评价指标可以用来指导此类项目的发展方向。对此,效益评价指标的设定应保持一定的弹性与灵活性,以便财务部门在预算执行的过程中,根据项目的进展、资金的支出以及绩效目标的完成情况等,适时、合理、科学地调整评价指标的权重比分与量化度,以提升预算的决策功能,同时优化资源配置。

相比而言,特色专业质量提升项目建设不是“平地起高楼”,而是要让学校的专业发展“更上一层楼”。由于此项目目标明确且具备可操控性,其预算应发挥控制功能,效益评价指标应起到监控的作用。对此,在制定和量化年度预算绩效评价指标时,可以参考本项目在往年的预算情况,针对往年预算执行过程中出现的问题,再结合本项目在当年的实施计划,科学调整和设置效益评价指标与评价标准。除了项目控制外,预算的控制功能还包括业绩评价功能与激励功能,所以,还要建立和完善绩效评价机制,切实做到“花钱必问效、无效必问责”,对本项目每年度的完成情况出具绩效评价报告,总结项目实施经验,提出改进建议,建立反馈机制[6]。建立反馈机制有利于将预算绩效评价结果作为预算资源分配的依据,从而有助于本项目的可持续建设与发展。

目前,国家提出“促进改革、突出绩效”的发展原则,我国中职学校正面临一个前所未有的发展机遇。在这双重原则的指导下,笔者探讨了中职学校的改革发展所亟需建设的两大重点项目以及这两大重点项目支出预算绩效评价体系中的效益评价指标,希望能在实践中不断积累经验,切实将绩效理念与方法融入到项目预算的编制、执行与监督各个环节,不断提高项目经费的使用绩效,实现我国中职学校的高质量健康发展。