政治监督_形态_功能及理论阐释

政治监督: 形态、功能及理论阐释

陈 国 权

内容提要 文章首先对政治监督的形态进行了区分, 揭示了不同政治监

督形态的发生缘由和制度功能。 随后文章指出政治监督是不同利益主 体实现自身利益的保障机制, 是人类民主自由理想得以实现的基本途 径, 是领导阶层实现有效治理的重要管理手段, 是政治社会遏制现 象蔓延的主要力量。 文章最后分析了性恶论在政治监督理论中的深刻 影响及其现实意义。

关键词 监督 权力 政治 一

政治监督是政治主体之间监视、控制和制衡的一种权力关系, 是实现政治分权和权力整 合的协调机制。 政治监督有两种基本形态: 第一形态是政治权力的横向分权和制衡, 它把政 治权力分解为几个部分, 分别由同一层面的不同政治主体行使。这些不同的政治主体在地位 上一般是相对的。 监督的方式主要是权力制衡。 这种政治监督形态的典型形式是把国 家权力划分为立法权、行政权和司法权三个部分, 分别由立法机关、行政机关和司法机关行 使, 并且彼此制衡、互相监督。第二形态的政治监督是政治权力的纵向分权和制约, 是政治主 体在向下授权后, 对被授予者行使权力情况的监督、督察, 如内的行政监察就是为了适 应统治或管理的需要, 专门设置监督职能部门对下属进行行为监控的一种制度安排。在这种 情况下, 监督者与被监督者在地位上是不对等的。监督的方式往往表现为对被监督者违规行 为的纠正与惩罚。 除此之外, 政治监督还有其他一些形态。 限于篇幅不予论及。

第一形态的政治监督往往发生在几个相对的政治主体之间, 表现为横向分权和制 衡; 而第二形态的政治监督则是上级政治主体在纵向上对下级政治主体违规行为的监控和 处罚。

这两种政治监督都古已有之。 在古希腊的民主共和国—— 雅典, 国家政权就由贵族院、 公民会议和执政官三个部分组成。到‚雅典民主之父‛克利斯梯尼 (约公元前 570—前 508) 执 政时, 民主监督得到更一步发展, 如设立了‚贝壳放逐法‛, 在每年召开的公民大会上, 公民可 将他认为危害民主政治的人的名字记在贝壳上, 某人票逾半数, 即被驱逐国外 10 年。这些政 治监督为古希腊民主政治的建立发挥了重要作用。在我国漫长的封建社会, 政治监督也受到 高度重视, 早在秦王朝就设有御史府, 是兼管典正法度、纠察朝官的机构。但我国古代的政治

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监督与古希腊有很大不同, 是自上而下的纵向监督, 属于上述的第二政治监督形态。

二

政治监督作为人类政治社会的伴生现象, 它的存在具有客观必然性, 是政治社会极为复 杂的权力关系在制度上的表现。 对人类政治实践的考察分析发现, 在不同情况下, 政治监督 发生的缘由是不同的, 同时也实现着不同的政治功能。

11 政治监督是不同利益主体实现自身利益的保障机制。

政治权力形成的基础在于人们的利益, 在于人们之间的利益关系。任何利益都具有自我 实现的内在要求, 同时, 任何利益也只有在社会中, 通过特定的社会途径才能得到实现。政治 权力实际上是在特定的力量对比关系中, 政治权力主体为了实现和维护自身利益而拥有的 对政治权力客体的制约能力。因此, 政治权力本质上是一种权力制约关系。政治权力的制约 性来自于政治权力主体利益中实现要求的自我性与实现途径的社会性之间的矛盾。 政治权 力主体为了实现自己的利益和意志, 必然要在社会中形成强大的政治力量, 形成对其它力量 的制约关系, 以便规约其他力量和政治社会成员的行为, 为实现自己的利益开辟道路和创造 社会条件。 可见, 政治权力正如著名政治学家戴维·伊斯顿所说的, 具有对有价值的资源进 行权威性分配的功能。

利益的冲突和斗争必然会转换为政治权力的斗争。 如果没有哪一方政治力量具有绝对 的优势, 政治权力就会出现分立和制衡的格局。 政治权力分立形成的权力制衡, 是不同的阶 级或利益集团分享权力, 从而保障各自利益的政治安排。 在现实政治生活中, 许多政治监督 制度的构建不是来自政治理论, 而是政治斗争和政治妥协的结果。 美国国会分成两院, 形成 立法机关的内部政治监督, 其制度原因是美国各州分享联邦立法权力, 保障各自利益在政治 上斗争妥协的结果, 这种议会内部政治监督是保障各州利益的一种有效的制度安排。英 国在‚光荣‛后形成国王与资产阶级控制的议会分权的政治监督格局, 实质上同样也是 王权与新生资产阶级利益斗争与利益妥协的结果。代表传统贵族利益的行政权 (以国王为代 表) 与代表新生资产阶级利益的议会分权制衡, 也是当时英国不同阶级分享利益在政治 上一种安排。

资本主义三权分立形成的政治监督, 事实上是资产阶级统治集团内部协调关系、调 解矛盾的手段, 是防止资产阶级某个利益集团侵害整个资产阶级利益的制度安排, 因此, 三 权分立的本质是解决资产阶级内部利益矛盾的政权组织原则。

在中国古代, 封建王权占有绝对的政治优势, 不可能与其它利益集团分享国家权力, 因 此, 也就不可能实行国家权力的分立和制衡。中国古代的政治监督只能是为了确保王权的有 效统治而建立的自上而下的纵向监督, 也即第二形态的政治监督。

可见, 利益的斗争最终都会导致权力的斗争, 权力的分立与制衡往往是不同政治集团分 享利益的一种基本的途径, 利益是人们构建特定政治监督的原始动机, 而政治监督 不过是人们用来满足自己利益要求的特殊手段。

21 政治监督是人类关于民主与自由的理想得以实现的基本途径。

随着人的对象化活动的拓展和丰富, 追求人的自由发展, 充分显示自身的主体性, 已成 为人的价值、人格尊严的重要内容。 马克思、恩格斯为我们展现的理想社会正是充分民主与 ·62·

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自由的社会, 在《党宣言》中, 马克思、恩格斯提出:‚代替那存在着阶级和阶级对立的资 产阶级旧社会的, 将是这样一个联合体, 在那里, 每个人的自由发展是一切人的自由发展的 条件‛。①

近现代以来, 民主与自由的政治生活是人类追求的重要目标之一, 也是当代公民的基本

政治要求。然而, 人类社会因其自身的发展而愈来愈陷入进退维谷的两难困境。社会生活关 系的日益复杂, 需要提供更多的公共物品, 这在客观上导致公共管理职能的扩大, 公共管理 机构及其权限的膨胀。‚社会公仆‛权力的扩大必然对‚社会主人‛的民主与自由构成了威胁。 正如恩格斯指出的:‚社会产生着它所不能缺少的某些职能, 被指定去执行这种职能的人就 形成社会内部分工的一个新部门。 这样, 他们就获得了和授权给他们的人相对立的特殊利

②益, 他们在这些人的关系上成为的人。‛‚社会公仆‛经常利用公共权力谋取私利, 侵犯

‚社会主人‛的利益。 在这种两难困境面前,‚社会主人‛只有通过设置各种监督权限对‚社会 公仆‛实行监督。一旦‚公仆‛行为违背了‚主人‛的意志和利益,‚主人‛有能力纠正和遏制‚公 仆‛的行为。可见, 政治监督是实现政治民主与自由的保障。建立完善的民主监督机制, 通过 各种形式的分权和制衡, 使‚社会主人‛自始至终地能够控制自己转让的权力, 是保证大多数 人公意的实现, 最大限度地达到社会的民主和自由的基本途径。 在一定意义上, 一个社会的 政治监督水平与政治民主自由的水平是成正比例的。要提高社会的政治民主化水平, 就要改 善和加强政治监督。

人类社会不可能废除公共权力, 但可以监督公共权力的行使, 这正是历史上自由主义思 想家构想政治监督的出发点和理论前提。 作为西方自由主义的先驱和三权分立理论的奠基 人, 洛克在这两方面同时做出重大的贡献并不是偶然的。权力分立正是他自由主义思想的逻 辑必然。

如果说洛克是三权分立理论的奠基人, 孟德斯鸠则是三权分立理论的完成者。而孟德斯 鸠提出三权分立制度也是为了维护政治自由。他认为:‚自由仅仅是: 一个人能够做他应该做 的事情, 而不被强迫去做他不应该做的事情‛。③孟德斯鸠认为, 这样的自由只有在‚国家的 权力不被滥用的时候才能存在。‛而要实现国家的权力不被滥用, 孟德斯鸠认为最有效的方 法就是国家实行分权, 以权力制衡权力。 卢梭‚人民主权‛思想也逻辑地引伸出政治监督的

理论。卢梭认为, 自然状态下人人享有 平等和善, 后来, 私有财产的产生使人们的平等和善的关系出现了危机。 为了保护每一个人 的私有财产权及其它权利, 人们通过社会契约, 把个人的全部权力转让给社会整体。 国家和 负责管理社会, 但是, 国家和只能根据全体公民的共同意志—— 公意来行使管理 权。卢梭指出, 公意构成主权, 主权是不可转让、分割和被代表的。人民通过定期集会直接行 使主权, 并监督的管理权的行使, 政治不是社会契约的一方, 而是人民主权的委托管理 者。官吏是人民的公仆, 人民可以、改变或收回给与官吏的权力。④离开了这一点, 的合法性价值就无从谈起。 正因为如此, 卢梭认为必须受人民的直接支配, 官 吏应是人民的公仆。及其管理人员本身没有任何特权, 他们只是人民公共权力意志—— 公意的执行者, 所以, 必须接受人民的监督和控制。在卢梭看来, 人民对及其官吏进行监 督是实现‚人民主权‛的基本保障。

总之, 民主自由在现实社会和政治生活中的实现程度取决于人类自身的程度。人类 的过程就是人类逐步摆脱一切外在的束缚关系, 提高控制自身和生活条件的能力, 以便

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最终成为具有自由个性的人。而政治监督是人类摆脱外在束缚, 防止的有效机制。因此, 政治监督是实现人类民主自由的重要途径。

31 政治监督是领导阶层实现有效治理的重要管理手段。

政治权力的运行有其自身内在的规律, 政治监督是政治行为的一种形式, 是与目标管 理⑤相辅相成的政治管理方法。 政治监督权力的设置, 是政治权力体系有效运作的客观要 求。政治活动主要是由政治决策、政治执行与政治监督构成的一个有机系统。政治系统的有 效运行要求满足系统科学的内在规律, 要求具有有效的反馈机制, 从而构成管理信息的闭环 系统。 政治监督系统恰恰起到了反馈机制的作用, 从而使政治过程形成闭环回路。

在任何政治系统中, 政治决策层总是由少数人构成的, 而政治执行层是系统中的多数。 为了使执行者忠实、准确地执行政治决策层的决策, 需要对执行者的执行情况进行监督。 作 为决策层的领导, 为了使决策意图转为现实, 就不能停留于决策, 还应该关注决策的执行情 况, 决策与监督都是领导主要的工作职责。 这种监督是经常性的, 是少数的决策者往往难以 深入细致进行的, 于是派生出专门的监督部门履行监督职能。 在一定意义上, 政治监督是政 治统治或政治领导职能的派生。 当然, 政治监督并不仅仅对付有意识的犯罪和权力滥用, 其 实在现实政治实践中, 许多权力的不当行使, 是在主观愿望并不坏的情况下出现的,‚好人也 会犯错误‛。因此, 建立政治监督能够为权力的安全、高效运行提供制度保障。中外历史上一 些政权有效地进行国家管理, 往往都与严密的监督机制有关。中国先秦法家集大成者韩 非子就一再告诫君主要加强监督, 只有这样才能形成‚使天下不得不为己视, 使天下不得不

⑥ 为己听; 故身在深宫之中, 而明照四海之内, 而天下弗能蔽、弗能欺者。‛

政治监督的科学意义并不仅仅局限于防止权力的滥用或行使不当, 同时也是政治体系 的内在动力。监督是一种压力, 没有压力, 政治体系就缺乏外部力量的推动, 任何系统仅仅依 靠自励都是难以持久维护有效运作的。因此, 对于政治体系来说, 监督就是一种动力, 一种激 发力量, 有效的政治监督机制对于改善政治管理、提高管理效能具有重要意义。 总而言之, 对于治理的有效性来说, 建立完善的政治监督是非常重要的制度保障。 我国 的政权组织原则是民主集中制, 不象西方资本主义国家那样搞三权分立, 这是国家利益的一 致性在国家制度上的表现。 但是, 社会主义并不排斥政治监督。 列宁对此有深刻的认识, 他 认为要建立一个完整、高效、科学管理的国家机关系统, 就必须致力于改善在某种程度上‚还 很糟的国家机关‛, 而监督则是完善国家管理的一个重要机制,‚监督是把主义社会第一

⑦阶段‘调整’好, 使它能正确地进行工作所必需的主要条件。‛‚应该有更多种多样的自下而

上的监督形式和方法, 来杜绝毒害苏维埃政权的一切可能性, 反复不倦地铲除官僚主义的莠

⑨ 草‛。⑧‚在主义的高级阶段到来以前, 社会主义要求社会和国家实现极严格的监督。‛

41 政治监督是遏制现象蔓延的主要力量。

权力具有对有价值的资源进行权威性分配的功能, 公共权力应该以公共利益的最大化

作为权力行使的基本原则。坚持这一原则需要国家公职人员廉洁自律, 然而权力与利益的结 合使一些公职人员利用公共权力谋取私利, 从而违背了公共利益, 导致现象的产生。 腐 败现象是公共权力的一种伴生现象, 只要存在公共权力, 就有可能出现现象。在当代, 社 会生活和劳动方式出现愈来愈密切的社会化态势, 从而导致公共权力的扩大。 今天, 公共权 力渗透到人们生活的方方面面。 这一方面为改善人们的生活环境和劳动条件发挥了重要的 作用, 另一方面, 又为公共权力的非公共运用创造了机会。 现象已成为当代世界的一大 ··

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政治公害。

现象的滋生蔓延, 严重影响的权威, 危害社会的政治稳定。 它不仅损耗的 效能, 造成公共管理的混乱, 破坏社会资源的优化配置, 导致国家资财的流失, 而且践踏法制

和社会正义, 致使公众法律信念淡漠和社会道德水准的下降。 由于现象的破坏性, 反腐

败是人类恒久的努力。 反的最基本措施就是建立政治监督机制对公共权力的运行进行 监督, 用权力制约权力。 可以说, 遏制是政治监督的基本使命。

在政治生活中, 一个非常重要的原则是权力的下放与权力的监督必须保持平衡。 然而, 这一原则在我国的实行情况却并不理想, 我国政治权力的配置经常陷入‚一统就死, 一放就 乱‛的政治怪圈。 其实, 权力行使出不出问题, 并不决定于权力的集中和分散, 而取决于权力 行使主体的政治目的和政治水平。 在权力集中的情况下, 如果权力行使主体存在问题, 也会 出问题, 而且会出大问题, 我国社会主义建设过程中的许多问题并不是在权力分散的情况下 出现的, 而是权力高度集中的产物。 权力的下放导致权力行使主体的增多, 相应地权力行使 不当的可能性在数量上也会增加。但如果为了防止权力行使不当而采取集权的, 事实上 是消极的措施。 积极的措施应该是防范权力的滥用, 规范权力的依法行使, 也就是加强对权 力的监督。因此, 权力的配置必须是平衡配置, 在设置一种权力的同时, 就要考虑到这一权力 被滥用的可能性, 同时设置相应的监督机制。 可见, 高效廉洁的执政系统需要在有效的政治 监督机制下运行。

遏制是一项系统工程, 反需要采取多种措施。 然而, 作为公共权力的变异 现象, 在根本上要在权力系统内部的矛盾运动中加以解决。政治监督作为公共权力的制约力 量, 在遏制方面具有重要的功能。

三

不管出于什么缘由, 建构政治监督, 都反映了对政治权力的顾虑。 这种不信任既可 能源于性恶论的人性预设, 也可能出于对人的政治能力的不信任。 亚里士多德就曾断言, 谁 要让人来统治, 那就要加上兽性的成份。 中世纪著名神学家托马斯·阿奎那则认为, 人类 始祖亚当和夏娃在天国偷吃了禁果而闯下了弥天大祸, 犯了人类最初的罪行—— 原罪。 从 此, 人类就丧失了达到最高善的能力, 并且连普通的天赋才能也随之腐化了。‚原罪‛使整个 人类无法摆脱与生俱来的罪恶‚源‛。

性恶论和原罪说在西方政治监督理论史上具有十分重要的影响。在西方政治思想史上, 政治监督理论与性恶论、原罪说紧密联系在一起。 性恶论和原罪说可以追溯到古希腊, 尤其 在近代启蒙时期, 启蒙思想家几乎无一不是坚守性恶论的立场。这种对于人性的深切的不信 任虽然是经验和观察的结果, 却也明显带有教文明的印痕。正是在这种人性恶的假设之 上, 洛克和孟德斯鸠建立了以权力制约权力的分权理论。洛克认为,‚如果同一批人同时拥有 制定和执行法律的权力, 这就会给人们的弱点以绝大诱惑, 使他们动辄要攫取权力, 借以使 他们自己免于服从他们所制定的法律, 并且在制定和执行法律时, 使法律适合于他们自己的 私人利益。‛ 显然, 洛克认为人性的弱点是导致权力滥用的内在原因。 为了防范权力的滥 用, 就应该实行权力分立, 洛克正是从人性的弱点引伸出政治监督的必要性。 孟德斯鸠的三 权分立思想也是建立在性恶论基础之上的, 他断定:‚一切有权力的人都容易滥用权力, 这是

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万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止‛。 显然, 孟德 斯鸠对‚有权的人‛持完全不信任的态度, 于是, 他提出必须对‚有权的人‛进行监督, 用权力 制约权力。

性恶论和原罪说是历史唯心主义的观点, 没能对权力滥用现象作出科学的解释。但政治 实践中确有‚性恶‛的人掌握着政治权力。 因此, 不管人性的本原是恶还是善, 一个合理建构 的社会, 不管是政治制度还是经济制度, 都应该有完善的来对付可能存在的‚性恶‛ 的人, 有足够的力量遏制‚性恶‛的人侵害公共利益, 扰乱社会秩序。

经济学家认为,‚经济学的原则是, 只要社会上还有一个人是‘性恶的’, 自私自利并一有 机会就损人利己, 整个经济制度就必须建立在‘性本恶’的前提假定之下, 去设立各种制度防 范‘小人’。 这个原则背后的逻辑是: 只要存在一个‘小人’, 若这个人‘犯恶’时不能受到应有 的惩罚, 恶行就会泛滥起来,‘劣币驱逐良币’, 最后弄得人人都比着谁更是‘小人’。好的经济 学分析所提出的制度与建议, 其实说到底无不是防范‘小人’‛。‚我们的传统, 其前 提假定是人们都‘同志式地合作’, 都‘以全社会的福利最大化’为目标, 道德标准高到要每个 人, 特别是经济领导人、企业管理者等等都不仅要是能人, 而且要是‘圣人’, 大公无私、任劳 任怨、勤勤恳恳, 只有这样, 那个才能工作。 我们完全不否认社会上存在这样的人, 而且 有 不少这样的人, 但遗憾的是, 只要还有‘少数’、‘极少数’、‚百分之五’以下的‘异己分子’, 而我们那个制度却对他们没有设防, 没有设想人们若是道德修养不那么高, 要是不和你‘同 志式地合作’而是欺上瞒下, 你该怎么办? 到头来, 或早或晚, 不仅经济陷入绝境, 而且是假冒 盛行、伪劣盛行、盛行、欺诈盛行‛。 经济制度的设计原则, 对政治的设计是有借鉴 意义的。 可以说,‚社会秩序的基础是权力的相互制衡, 要以权力来制约权力, 说白了就是与 其相信一个人的良心, 不如不给他犯罪的机会。‛ 这种认识似乎有点消极, 却会带来积极的 社会效果。因为政治监督主要采取追审制度, 也就是说, 只要你不违反有关的规范, 它就不会 对你进行追究, 干涉你的行为, 因此, 它不会影响正常的工作, 它干预和惩治对象是违规者。 政治监督制度的存在, 就能对违法违纪行为发挥震慑作用, 并在制度上减少‚犯罪的机会‛, 从而遏制现象的蔓延。 一个好的政治要使‚好人‛能有效地开展工作, 即使存在‚政 治小人‛, 也不至于严重破坏政治体系正常地运作。 以追审制为主要监督形式的政治监督机 制, 显然是构建这种政治的重要组成部分。

发扬民主、健全法制, 实现政治生活的高效廉洁, 是我国政治建设的基本目标之一。政治 监督制度的完善对社会主义民主政治建设具有十分重要的意义。

注 释:

①《马克思恩格斯全集》, 第 1 卷, 第 273 页。 ②《马克思恩格斯全集》, 第 4 卷, 第 482 页。

( 上) , 第 1 和 156 页, 243 页, 商务印书馆。 ③[ 法 ] 孟德斯鸠:《论法的精神》

④[ 法 ] 卢梭:《社会契约论》, 何兆武译, 第 123- 124 页, 商务印书馆, 1982 年。

⑤这里的目标管理与杜拉克创立的目标管理理论不完全是一个意思, 这里主要是指管理者对执行者只确定实现的目标,

而不具体规定实现方式的管理。 ⑥《诸子集成》第五卷, 第 71 页, 上海书店, 1986 年 7 月。 ⑦列宁:《国家与》《列宁选集》,第 3 卷, 第 258 页。

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⑧列宁:《苏维埃政权的当前任务》《列宁选集》,第 3 卷, 第 527 页。

⑨列宁:《全俄执行委员会会议》,《列宁全集》第 27 卷, 第 278 页。

[ 美 ] 爱·麦·伯恩斯:《当代世界政治理论》, 曾炳钧译, 第 102 页, 商务印书馆, 1983 年。

( [ 英 ] 洛克:《论》下篇) , 第 页, 商务印书馆, 1981 年。 [ 法 ] 孟

( 上) , 第 243 页, 商务印书馆。 樊纲德斯鸠:《论法的精神》:《‚不道

德的‛经济学》, 载《读书》1998 年第 6 期, 第 53、 页。

袁方、姜汝祥:《北大为证: 关于现实与自我的心灵对话》, 第 45 页, 中华工商联合出版社, 1998 年。

作者: 陈国权 浙江大学公共管理研究所 (杭州, 310027)

(责任编辑: 韩 旭)

书 介 《政党政治与现代化》出版

林尚立撰写的《政党政治与现代化—— 日本的历史与现实》一书, 1998 年 7 月由上 海人民出版社出版。政党研究, 对深刻把握有关国家政治与社会发展具有十分重要的意 义。 该书比较全面、系统地研究和介绍了日本的政党政治。 全书由三部分组成, 第一部 分重点研究和分析日本政党政治形成和发展历史, 第二部分考察第二次世界大战后日 本政党政治的结构和功能, 第三部分为问题和挑战, 共 10 章 41 万字。

(罗 威)

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