我国无线电频谱资源有偿使用制度浅析

探讨了频谱资源有偿使用收入的！H属，对频谱资源市场收益的实现进行了分析，并对我国无线电频诜资源有偿使用制 度提出了相关建议。关键词：频谱资源有偿使用收入归属市场收益频谱资源有偿使用制度，是基于对公共资源进

1无线电频谱资源有偿使用的内涵分析行有效管理的职责而产生和制定的，是国家行使频谱资源 管理权力的基本制度，也是国家公共财政体系的组成部分

无线电频谱的资源性质是随着无线电技术发展而逐 之一。频谱资源有偿使用制度包括收入管理与支出管理两 部分，其收入由管理性收费和资源市场收益构成。频谱资

渐被人们认识的。由于其公共资源性质，所有用户必须遵 守一定的规则，才能避免“公地悲剧”。然而，无线电频 谱资源并不能被人类所直接感知，必须借助于各种仪器设

源有偿使用的总体框架见图lo由于无线电频谱资源管理是面向频谱资源用户的特 定公共服务，而公共财政体系支出范围一般并不包括这种 特定服务的费用，其管理成本必须由被服务对象承担，因

备，才能对其使用状况进行监测。无线电技术自发明以来， 一直都处于最先进的技术之列，投入巨大，发展迅速。跟

踪、研究无线电技术发展，及时掌握资源的应用状况及需 求，更新管理规则，监督规则实施，查处非法用频行为， 需要大量的先进设备和装备，成本投入巨大，因此需要相 应的资金来源。此需要向频谱用户收取一定的费用，补偿公共财政的相应 支出。这是频谱资源有偿使用的第一层含义。由于这是补 偿管理成本的性质，因此所有频谱用户都有义务缴纳。本 文称其为无线电频谱资源的管理性收费。随着无线电技术的不断发展，特别是采用小区分割 制的蜂窝公众移动通信技术，通过大量复用频率，迅速普

设台技术审査分级管理-----------1/管理性收费 /频

谱资源有偿使用

及了公众移动通信业务，移动运营商等频谱用户，利用频

\\-----------\\市场收益（拍卖所得）（频占费）\\资源使用统收谱获得了大笔超额利润，由此带来的收入成为一种资源性 收益，这是频谱资源有偿使用的第二层含义，本文称为频

设备监骨多数免收谱资源的市场收益。它是频谱用户为了获得频谱资源的使

用权而自愿支付的，是频谱资源作为紧缺的生产要素所产 生市场价值的体现，与管理成本无关。制订法规2我国无线电频谱资源有偿使用制度的目标及原则现有开支支出范崎（1）我国频谱资源有偿使用制度的总体目标设备监管购买服务促进频谱资源在全社会的公平合理使用，提高频谱

资源的使用效率和效益，提高我国频谱资源的管理水平，

图1频谱资源有偿使用制度构成结构促进国民经济发展和社会进步。42CHINA RADIO2019.6(2) 我国频谱资源有偿使用制度的基本原则① 公平、公正、公开、依法频谱资源是公共资源，属全人类所有，其管理法规

也是由国际法和国内法组成的，有偿使用是为了更好地管 理资源，使其造福于全体人民。有偿使用制度必须坚持公

平、公正、公开、依法的原则，要让资源的全部使用者都 参与到制度的制定过程中，这也是实现公共资源有效管理

的必需途径。② 划分资源性收费与管理性收费由于对频谱资源需求程度不同，频谱资源的分配方 式不同，频谱资源有偿使用有两层含义，即管理性收费与

市场收益。因此，频谱资源有偿使用制度也需要区分两类 不同性质的收费，建立相应的管理制度。第一，财权与事权统一，收费与服务结合。频谱资 源收费首先是管理性收费，以覆盖管理成本为主要目的， 只有在诸多用户同时申请某些热门频段使用权时，能釆用 招标与拍卖等收费方式，资源的有偿使用是与资源的管理、 对用户的服务密不可分的。只有将收费与服务相结合，在

财权与事权统一条件下，才能确定合理的收费标准与收费 方式。第二，市场与行政手段并用，经济效益与社会公益 兼顾。过去频谱资源主要依靠行政方式进行分配，而随着

无线电技术的不断发展，频谱资源的经济价值日益显现， 只有釆取市场方式，才有可能公平地进行分配，体现频谱

资源的经济价值。但频谱资源是公共资源，其应用的最终

目的是社会公平正义，促进社会发展，因此不能仅考虑经 济效益，市场与行政的方式都不可缺失，必须同时使用。第三，提高频谱利用效率，提高资源管理水平。频 谱资源是一种非耗竭性资源，应用不足也是资源的浪费。 随着无线电技术的快速发展，频谱资源的供需矛盾日益突 出，为便有限的频谱能承载更多的无线电业务和应用，必

须鼓励提高频谱资源的使用效率，采用经济杠杆是有效的 措施之一。(3) 实现频谱资源有偿使用总体目标的途径制①度创新.建立频谱资源有偿使用的制度体系

制度变迁理论告诉我们，从既有的制度向新制度变 迁的过程，就是制度创新的过程。频谱资源有偿使用与资 源的管理密不可分，因此频谱资源有偿使用制度创新，首

先要与资源管理制度的创新保持一致，进一步理顺责权关 系。横向要理顺各职能机构间的关系，如工业和信息 化部无线电管理局与广电、民航等行业无线电管理部门的

责权关系，地方无线电管理部门与地方广电等行业无线电

管理部门的责权关系；纵向要理顺国家与地方无线电管理 Resource Management | 资源管理部门的关系，做到政令通达，保证和法规的有效

实施。其次，创新管理理念，完善服务。随着信息时

代的到来，无线电技术已经渗透到社会生活的方方面面， 无线电管理已经不单单是行业管理，更应看作是一种社会

管理。因此，要深入研究市场经济条件下，社会管理的要 求与特点，树立公共服务理念，强化监督，不断提高服务

质量和水平。② 机制创新.充分发挥市场在资源分配中的作用 长期以来，我国一直采用行政审批制分配频谱资源，到目前为止，还没有形成有效的频谱资源市场机制。让市场在资源配置中发挥决定性作用是我国深化改 革的大方向。但建立频谱资源市场机制需要从商品属性、

市场主体、交易规则、法制保障等多个方面统筹规划，这 并非一日之功。因此，完善我国频谱资源有偿使用制度，

必须立足于机制创新，对建立频谱资源市场机制做出制度 设计。③ 创新.突出的服务与综合职能我国无线电管理走出“严管少设”时代只有几十年 的时间，旧有的管理理念还有很大的影响力。因此，改进

和完善频谱资源有偿使用制度，首先要树立服务意识，收

费不是目的，服务才是根本；其次要摒弃“全能”的 思想，动员与社会各方面力量，通过合理授权，建立 合理、高效的频谱资源有偿使用制度。3对频谱资源市场收益实现的思考(1)资源市场的基本要素频谱资源市场收益是通过市场公平交易实现的，来

源于市场。而构成市场最重要的因素包括交易产品、市场 主体和市场规则，也就成为实现资源市场收益的基本要素。①交易产品我国《物权法》明确规定，频谱资源归国家所有， 因此频谱的所有权不能进行交易。但在我国城市土地等国

有资源管理的实践中，将所有权与使用权、收益权、经营

权、转让权等相分离，在保留国家所有的前提下，通过市

场化方式转让使用权的成功实践，完全可以借鉴到频谱市 场中，即通过分离所有权与使用权，采用市场化方式出让 频谱资源使用权完全可行。因此，频谱资源市场所交易的，

只是频谱资源的使用权。为了实现频谱资源便用权的交易，

需要对相关法律进行新的解释，与法律相关的文件需 要修订，收费科目和依据要合规，授予资源使用权的无线

电频谱使用许可或无线电台站执照需要明确。CHINA RADIO2019.3资源管理 | Resource Management② 市场主体是频谱资源的唯一出让方。作为市场主体的受 让方，他们在遵守市场规则的前提下，追求经济效益最大

化。然而，我国频谱资源的多数用户，目前还不是这样的 经营实体，典型的如国有企业或国有控股企业。由于实质

上的控股股东也是，如果仅由这类企业受让频谱使用

权，相当于一种“关联交易”。因此，应推进频谱市场受 让方利益主体的多样化，让非国有经营实体真正参与到市

场交易中来，这是实现资源市场收益的前提条件之一。③ 市场规则既是出让方，又是规则制定者，使得成为

主要的责任方。在市场规则制定方面，包括交易品的用途 规定、使用期限，市场收益费用的缴纳方式和期限，受让 方的资质设定、服务标准等等，应该公幵、透明。管

理部门在制定市场规则时，要吸收市场各参与方意见。比 如，对于某一种无线电业务，应该发放多少个牌照，每个

对公众移动通信业务来说，无论是行政分配还是市

场竞争，最终获得某一业务的运营商，一般不能少于三个。

牌照的频段范围、适用区域，竞标者获得的牌照最低与最 高数量，必须提供的普遍服务质量、运营地域划分等制度

只有这样，才能实现充分竞争，避免下游市场出现寡头垄 断。因为在不同的竞争主体之间，各自生产效率不同，只 有足够多的市场主体之间的充分竞争，才能实现资源的最 有效配置和社会效率的最大化。这在发达国家已经得到了

设计，无不反映着管理者的智慧与能力。(2)资源的市场收益与实现条件频谱资源的市场收益，是将具体频率分配和指配给 具体业务或用户这个环节实现的。但并不是全部频谱资源

充分的验证，如德国3G频谱分配，按地区和信道划分了

12个3G牌照，分别由6家运营商中标，不仅获得了大

笔资源市场收益，还改进了运营商的竞争格局，避免了寡 头结构。都具有市场空间。有些频段用户单一，专用型很强，不能 形成有效竞争，而不具有市场属性，如航空业务频段；有

些业务使用，由国际电联统一登记，也不能在国内采 (3)实现频谱资源市场收益的法律依据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二款规 定，“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关

取市场化方式分配，如短波广播业务等；还有许多无线电 业务用于公益事业，不能采用市场化方式分配，如报时、

水上救援业务等。另外，频谱资源市场是最近20年才出 现的，在此之前已经通过行政方式将多数频谱分配给了用

系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利 的事项”可以设置行政许可。同时第五十三条规定：“实

户。这些资源也不能随意收回，进行市场化分配。因此， 能够进入频谱资源市场进行交易的频段，只占总频谱的很

施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关 应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式做出决定。但是， 法律、行规另有规定的，依照其规定。”另外，《无

少一部分，并且它们也不能被随意使用和处置，只能按照 规定幵展指定的无线电业务。可见，实现频谱资源市场收

线电管理收费暂行规定》《无线电管理收费规定》《无线 电频占费管理办法》《无线电频率占用费使用管理办法》

益，关键还在于频谱所支配的业务类型，这决定着某一特

定频段资源的市场价值。而不同国家、不同的人口密度、 不同的经济发展阶段，以及不同业务所占用的频谱，经济

等一系列文件，是《中华人民共和国行政许可法》颁布施 行之前就已经生效执行的。价值差异是巨大的。频谱资源市场交易方式多采取招标或拍卖方式，必

因此，我国建立频谱资源市场，实现资源的市场收益，

需要修订现有频谱资源收费规定，引入国有资源有偿使用

须有多个竞争主体的参与，才能保障结果的公平合理。从 无线电业务划分和资产专用性分析，只有广播电视和陆地 移动通信等业务，用户众多，市场空间大，能够吸引多个

的理念和收费办法，明确频谱资源有偿使用的两重含义，

对那些具备条件的频段，可采取市场化分配机制。另外，我国无线电管理实行分工管理、分级负责的 管理，各省(区、市)都有相当数量的频率资源可供 分配，地方无线电管理部门如何实现资源市场收益，是发

用户参与竞争，因而也只有这些业务频段具有市场空间。

这已经为发达国家频谱资源实践所证明。44CHINA RADIO2019.6达国家不曾遇到的问题。从国家频谱资源有偿使用制度完 整性来说，也应该提前予以关注并做出明确的规定。只有

这样，才能起到制度应有的先导作用。(4) 市场收益的性质与归属从发达国家的实践、我国非税收入的构成和频谱资 源市场收益性质分析，频谱资源的市场收益属于国有资源 有偿使用收入，收入应归于公共财政。因此，扣除必要的

拍卖成本等费用后，应上缴国库。近年来，随着无线电技术的不断发展，对频谱资源

的需求不断增加。虽然人类也在不断拓展可用频率的上限， 以增加可用频谱资源的总量，但依然不能完全满足各类无

线电技术应用的需求。因此，频谱资源市场收益首先必须 满足资源管理与开发需要，推动无线电技术发展，提高无

线电管理与应用水平，这方面的投入是非常巨大的。从国 外经验来看，一般采取建立专项基金等方式，对相关工作

进行定向支持。从长远来看，随着需求的不断增加，频谱资源的价 值不断提高是不可逆转的大趋势。从频谱资源市场获得的 收益必将会有富余部分，这部分收入对公共财政来说是净

增加，补充了公共财政收入，这能使全体人民共同享有资 源升值的成果。(5) 市场收益与资源管理性收入的关系虽然资源分配是资源管理的重要组成部分，但资源 分配并不是资源管理的全部内容。因此，分配环节的频谱 资源市场收益，并不能替代资源管理其他环节所发生的管 理费用。尽管资源市场收益可能远远超过了资源的全部管 理成本，但在公共财政体系中，资源市场收益与管理性收

费性质完全不同，管理与支出方式不同，因此，用户在支 付资源费用的同时，必须按照规定支付频谱资源的管理性 收费。由于频谱资源管理成本构成比较复杂，很难精确估 计，而且对于频谱资源管理，特别是对用频监管、资源监 测的费用及重大科研项目的支出等，每年会有所不同。而

且每逢重大政治或经济文化活动，如举办重大国际峰会、 奥运会等重大事件，管理成本会大幅上升。按照国有资源

有偿使用收入的使用原则，当管理性收费不足时，频谱资 源市场收益必须优先用于频谱资源管理费用。4对频谱资源有偿使用收入归属的建议频谱资源有偿使用制度是现行无线电频率占用费制 度的延续。现行频占费属于行政事业性收费，这与管理性

收费的内涵是基本一致的。频谱资源有偿使用收入中，管

Resource Management | 资源管理理性收费延续这一性质，仅仅对具体收费标准、收缴方式、

减免对象、支出范围等进行适当的调整，是较为平缓的变 革方法,但不利因素是行政事业性收费面临削减是大趋势。将管理性收费收入纳入国有资源有偿使用范畴，也

是一种可选方案。这可以提高全社会对频谱资源的认识，

同时也符合国家规范非税收入、削减行政事业性收费 项目、建立公共财政体系的大方向。但由于国家尚未制定

相关的管理规章制度，在无线电管理领域全面实行，尚存

在一定的不确定性。两种非税收入归属的选择，各有利弊。频谱资源的市场化分配，在资源管理方式上是一种 创新，需要制定相应的制度与规范文件；另外，频谱资源 市场化分配所产生的收益属于国有资源有偿使用范畴，今

后在对现行收费文件进行修订的同时，还要对频谱资源市 场收益的归属及应用做出规定。R0参空献：[1 ]国际电信联盟.国家频谱管理手册.北京:人民邮 电出版社,2006⑵冯业文,韩保,何欢.以频谱使用评估为抓手提 高频谱资源管理能力[J].中国无线电,2018 ( 9 ):

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