五省边境区域教育发展的特点、问题及成因

[第3社会科学版)1卷第2期　　　　　　　　　　　　　　吉首大学学报(　　　　　　

2010年3月

Mar.2010

五省边境区域教育发展的特点、问题及成因

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杨吉兴

()怀化学院人文教育系,湖南怀化　418008

摘　要:改革开放以来,五省边境区域教育发展取得了长足进步,形成了自己的显著特点,但仍然存在着诸多的问题。究其原因,主要是受到区域经济发展水平较低、非均衡发展的教育政策和教育制度供给不足、自然环境较差、落后的传统观念和民族陋俗等因素的影响。

关键词:五省边境区域;区域教育发展;区域教育体系;教育投入;师资队伍

()中图分类号:G521　　　　　文献标识码:　A　　　　　文章编号:　1007-4074201002-0149-06

;基金项目:全国教育科学“十五”规划重点课题(湖南省教育科学“十五”规划重点课题DGB030395)),,作者简介:杨吉兴(男(土家族)湖南溆浦人,怀化学院教务处长,人文教育系教授。1963-()XJK03AZ005

湘鄂渝黔桂五省边境区域(以　　改革开放以来,

)下简称“五省边境区域”教育发展取得了长足进步,建立了基本适应五省边境区域经济和社会发展需要的学前教育、基础教育、职业教育、高等教育、成人教育协调发展的教育框架和体系,各类教育事业保持了较快的发展态势,形成了自己的显著特点,但与广大东部地区和大多数中部较发达地区比较,仍然存在着诸多的问题。正确认识和分析五省边境区域教育发展的特点、存在的问题及成因,是我们制定五省边境区域教育发展战略的基本前提。

边境区域在教育发展进程中,不仅对这一重大战略方针认识到位,而且已经成为各级党委和政府的普遍共识和自觉行动,并得到了较好的贯彻落实。其主要表现在:一是各级党委和政府不仅深刻认识到优先发展教育是将五省边境区域人口负担转变为人力资源优势的根本途径,是推进区域经济社会又快又好发展和全面建设小康社会的必然选择,而且能够自觉地把发展教育作为战略任务,提上重要议事日程,确保教育优先发展落到实处;二是各级政府对区域教育发展的主要责任基本得到落实,对教育的投入逐年有所增加,各级各类教育的办学条件逐步改善,特别是基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的目标初步实现;三是各级政府始终坚持教育的公益性原则,采取有力措施促进教育公平和均衡发展,统筹城乡教育,统筹各级各类教育,

一、五省边境区域教育发展的特点

(一)认识到位,教育优先发展战略地位得到落实

坚持把教育摆在优先发展的战略地位,是我们党和国家提出并长期坚持的一项重大方针。五省

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收稿日期:2009-12-20

统筹教育发展的规模、结构、质量,并认真研究和解决区域教育改革发展中的重大问题,不断满足人民日益增长的教育需求。同时把发展区域教育和促进教育公平作为改善民生和全面建设小康社会的重要内容,努力使全体人民学有所教,真正体现发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享。

(二)各类教育协调发展,区域教育体系基本形成

五省边境区域作为我国典型的“老、少、边、穷”地区,长期以来由于受到多种不利因素的影响,区域教育发展一直相对缓慢。改革开放以来,五省边境区域教育虽然得到了巨大发展和长足进步,但与广大东部地区和大多数中部较发达地区比较,仍然处于相对落后的地位。到域共有各级各类学校110270605年底,五省边境区所,专任教师万人,在校生400.89万人,招生100.54万人1,8毕业.97

生91.77万人。每万人口拥有各级各类学校数、专任教师数、在校生数、招生数、毕业生数分别为61所、84.95人、1795.63人、457.44人、4.

人。[1]区域内大中专学校所设专业基本覆盖了五省417.54

边境区域经济建设和社会发展所需要的领域。各级各类教育达到一定的规模和水平,基本形成了基础教育、职业教育、高等教育、成人教育以及学前教育、特殊教育的比较完善的教育体系。

(三)教育投入逐年增长,办学条件明显改善

五省边境区域的各地区均属于其所在省(市、区)的边远山区,经济相对落后,财政相对紧张,其教育投入严重不足,达不到所在省(市、区)的平均水平,但与其所在省(市、区)的总体情况大体上成正比例分布。区)平均预算内教育拨款本年比上年增长率为2005年,五省边境区域所在省(市、18.

个百分点5%,低于财政经常性收入增长率,但高于全国水平;平均预27算.8内0%的教育9经.6费5增长比例.29个百分18.点82,%预,算高内于教全育国经平费均占水财平政16支.5出3%的比例为6-个百分点0.48%,;却普通小学低于全国、普通初中平均水平、普通高中-0.32%的、职业0.中学、普通高等学校等各级教育生均预算内教育事业经费分别为元、1439.61012.75元、114均0低.62元、于全国13平86均.7水9,而与业经费增长率分别为2006元、4年比较3333,

各级教育生均预算内教育事.05元,平均教.23%育、5生.4均1预%,

算均高于全国平均水平19.03%、24.48%内公用经费依次为;1各级教育平、14.71%、

17.47元、150

179.94元、国平20均2水.67元、平元、336.66元、223716.56207.512.1元3元、、元的7203212.5.48884元.65元,

分别是全、%、773.6237.%54

5、

平5.。75但增长率依次为%、59.74%、57.均远低于全国平均水5952.%81、4%1.、5136%.5、825%.2,2分6491%别.%7、2高7,%5.7于、6全73%国.35、-平%2.均、565水0.%平98的4%2、.85、31随着五省边境区域教育.82、25.76、30.05、19.23个百分点。

[2]

26.

规模的不断扩大和教育投入的不断增加,区域内各级各类学校的办学条件得到明显改善。各级各类学校的占地面积、校舍建筑面积、教学及辅助用房、行政办公用房、生活用房、其他用房、体育运动场馆面积、固定资产总数、教学仪器设备总值、图书藏量(含电子图书)等基本达到国家规定要求,普通高等学校、中等职业学校的实验(实训)场所、实习(见习)基地等基本满足教学需求,农村中小学危房改造和农村寄宿制学校建设取得重大进展,高等学校的校园网络建设和各级各类学校教育技术装备建设及学校信息化建设取得显著成效。

(四)教育管理得到加强,依法治教卓有成效教育管理是教育发展的调控手段,教育管理现代化是实现教育现代化的基础和前提。五省边境区域各级教育行政部门按照教育管理现代化的要求,自觉转变管理职能,建立各种规章制度,规范各种教育行为,积极推进依法治教,狠抓学校综合治理,加强教育监导评估,使教育管理得到加强,依法治教卓有成效。例如,湘西自治州建立健全了州、县市教育政策法规工作领导机构,全面落实依法行政,推进依法治教;严格执行义务教育阶段“一费制”标准和公办高中“三限”政策,建立健全治理教育乱收费的领导机制和工作机制,全面实行凭证、凭据、公示收费制度,多形式、多渠道宣传收费政策,层层签订责任书,积极组织开展规范教育示范县、规范教育示范校创建活动;按照“安全大于一切、责任重于泰山”的要求,健全了学校各项安全管理制度,制定了学校安全应急预案,逐级落实了安全责任,加大了督查力度,认真做好学校饮食、疾病、消防、交通及大型集体活动等各项安全事故的防范工作,并配合政法机关依法打击校园和学校周边的犯罪行为,巩固了学校安全管理整治和学校周边环境治理工作成果;制定了全州教育督导评估考核实施意见,州教育局就州政府对各县市教育工作提出提出的整改意见进行跟踪督查,下发督查通

91217报,等等。

[3](P533-534)

二、五省边境区域教育发展存在的问题

(一)教育结构不甚合理,教育整体水平偏低五省边境区域教育发展虽然有了一定的规模和水平,基本形成了基础教育、职业教育、高等教育、成人教育以及学前教育、特殊教育的比较完善的教育体系,但各类教育结构不甚合理,教育整体水平偏低的问题严重存在。一是学前教育总体水平偏低。学前教育发展与全国平均水平比较差距较大,尤其是每万人口拥有学前教育学校数、专任教师数,均不到全国平均水平的一半,而在校生数则接近全国平均水平;基本办学条件和专任教师缺口较大,远不能满足社会的需要。二是民族地区

“务教育两基”巩固任务艰巨,但普通初中教育发展水平。各地区基本普及了仍有差距九,年部义分边远地区和民族地区还没有完全普及九年义务教育,且已经普及了九年义务教育的民族地区,其“两基”巩固任务仍然十分艰巨。三是高中阶段教育发展严重落后。普通高中教育每万人口拥有学校数、专任教师数、在校生数、招生数、毕业生数等各项指标均低于全国平均水平,且相差较大,除每万人口招生数达到八成以上,其他各项指标均仅有七成、六成甚至不到五成的水平。普通高中阶段毛入学率和高等教育毛入学率偏低,如黔东南自治州的普通高中阶段毛入学率仅为东南自治州的高等教育毛入学率均仅为24.00%,铜仁11地.0区0、%黔与全国平均水平比较存在较大差距;四是中等职业,教育发展水平不高。除每万人口拥有学校数达到全国平均水平的八成、招生数达到七成之外,专任教师数、在校生数、毕业生数等各项指标均仅有全国平均水平的六成甚至五成。而恩施自治州、三江自治县等地区每万人口拥有学校数、专任教师数、在校生数、毕业生数则仅为全国平均水平的二成甚至一成,三江自治县每万人口拥有在校生数低到仅有平均水平的职业教育的总体水平较低5.95%。同,教学设备陈旧时,五省边境区、简陋域中,等专业课程师资力量缺乏,培养目标不够明确,专业设置单一且随意性大,中等职业教育培养规模和目标仍然未与劳动力市场完全接轨,农、科、教和产、学、研统筹水平不高,不能满足区域经济社会发展和全面建设小康社会的需要。五是普通高等教育发展相对滞后。普通高等教育总体规模偏小,办学层次不高,招生专业不多,办学条件较差,综合实力不强,尤其是区域内本科教育和研究生教育严重滞后,本科院校太少,本科生、研究生招生规模偏小,黔江区和石柱、彭水、酉阳、秀山、三江、龙胜等六个自治县,覆盖356.01万人口的广大区域还没有自己独立的普通高等教育,高等教育在培养人才的类型、规格上与区域经济社会发展需要存在脱钩现象,造成了区域经济社会发展所需要的专门人才缺乏与大学生就业难的问题并存。六是成人教育和民办教育发展艰难。成人教育发展的主要问题在于管理体制较为僵化,办学形式比较单一,教学管理环节松散,有相当一部分成人教育在走“文凭教育”形式,教学质量难以得到保证。民办教育发展主要问题是教育行政部门对民办教育发展的引导、支持力度不足,服务意识不强,服务方式单一,民办教育发展在一定程度上处于自由放任式的状况;民办学校管理不够规范,教学设施严重不足,专任教师数量不够,教学水平有待提高,教学质量令人堪忧;民办教育中介服务体系和社会信用制度不健全,民办学校督导评估制度不完善等。

(二)教育发展极不均衡,优质资源严重不足改革开放以来,特别是实施西部大开发战略以来,五省边境区域教育发展不断取得突破性进展,尤其是“西部普九攻坚战”卓有成效,农村中小学教育得到较大发展。但是,区域城市、城镇和农村之间以及各地区之间教育发展极不平衡,优质资源严重不足的问题仍然存在。其突出表现:一是城市、城镇教育等相对优质资源严重不足。随着五省边境区域新型工业化和城镇化进程的加快,城市、城镇人口急剧增加,相应的要求在城市、城镇上学的学生也急剧增加,因而城市、城镇教育等相对优质资源不足的问题比较突出;二是薄弱学校、农村学校的办学条件普遍较差。五省边境区域各地区教育资源本来就不足,而大多数相对优质资源为城市、城镇学校所占有,因而不少学校特别是城镇薄弱学校、农村中小学办学条件普遍较差,不能满足教育教学需要;三是各地区的各级各类教育发展差别很大。五省边境区域各地区初中阶段毛入学率、辍学率、毕业生升入率,普通高中教育每万人口拥有学校数、专任教师数、普通高中阶段毛入学率、高等教育毛入学率,中等职业教育每万人口拥有学校数、专任教师数、在校生数等发展差别很大,且与全国平均水平比较差距较大。

(三)师资队伍问题严重,整体素质有待提高

151

五省边境区域师资队伍问题严重,尤其是少数民族聚居地和农村师资队伍问题十分突出。其主要表现为:一是数量严重不足,各级各类学校的生师比普遍偏高。五省边境区域学前教育、普通小学教育、普通初中教育、普通高中教育、中等职业教育、普通高等教育、成人高等教育、特殊教育的生师比分别达到∶各级各类学校的生师比普遍偏高1、27.23∶615、.1996.∶611∶、210、.9311.∶481、∶18.51∶1、19.1[1

8

],师资队伍数量严

1、10.84∶1,重不足,尤其是少数民族聚居的边远地区和农村中小学的师资短缺问题十分突出,教师普遍缺编;二是质量问题突出,师资队伍结构不合理、整体素质有待提高。由于多方面的原因,特别是受市场经济大潮的影响,多年来一直存在“孔雀东南飞”的现象,师资队伍中优秀教师大量向经济较发达的东南地区流失,外乡的大学毕业生不愿意到五省边境区域来工作,一些名牌大学、紧俏专业的本土毕业生也不愿意回乡工作。因此,五省边境区域各级各类教育的现有师资队伍不仅学历结构、职称结构、年龄结构、学缘结构和学科结构极不合理,而且教育思想观念落后,知识陈旧,教育教学能力和教育科研能力不强,个别教师虽有一定学历,但还不具备当教师的素质,讲课单调,枯燥乏味,不能吸引学生,师资队伍整体素质有待提高的问题十分突出。

(四)教育投入普遍不足,使用效率显得不高改革开放特别是西部大开发以来,五省边境区域各地政府对教育的投入虽然逐年有所增长,各级各类教育的基础设施、办学条件有较大改善,但与区域教育发展的需要相比较,教育投入普遍不足的问题严重存在。事实上,五省边境区域大多数县、市仅确保了教职工工资的发放,而对确保农村义务教育学校办学经费、确保农村中小学危房改造和学校建设必要的投入则捉襟见肘。其主要表现一是教育经费的“两个比例、三个增长”,即“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高”,“各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高”,“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数的平均费用逐步增长,保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”没有依法落实到位,财政对教育的投入比例偏低;二是学校公用经费严重不足;三是一些地方还有不少教师工资老欠;四是教育负债包袱沉重。同时,在一定程度上152

仍然存在教育经费浪费大,投资效益低,冗员过多的问题,致使教育经费更加短缺。特别是对贫困地区和少数民族地区实施多年的“对口扶贫支教工程”、“希望工程”等,在缩小地区差异、校级差异和学科建设差异等方面起到了积极的作用,但是由于种种因素的影响,投资效益总体不高,形成“投资越多,收益越小”的恶性循环。这是必须引起我们高度重视和加以解决的问题。

三、五省边境区域教育发展问题

的成因

(一)经济发展水平较低是造成五省边境区域教育发展问题的根本原因

五省边境区域是一个典型的“老、少、边、穷”地区,长期以来受到自然条件和历史发展基础等多种因素的影响,区域经济社会发展相对滞后,生产力基础薄弱,经济发展条件较差,产业结构不合理,科技、教育、文化、社会等发展缓慢,目前仍然属于经济社会欠发达地区。为13943.60元,而五省边境区域人均2005年全国人均GDP仅为GDP4江自治县人均98.59元,只有全国平均水的水平的GDP为2558.3032元.9,8仅有全国平均%。其中,三人均别为全国平均水平的GD1P8.分别为35%;铜32仁5地293.区.634、黔元东、8%、232南3.69自11%.治70州元两,地仅区分州、恩施自治州人均;

湘西自治50.84元,仅分别为全国平均水平的GDP分别为453925.9.82元、4

为4%59;2稍好一点的怀化市3.55元、6909.19、张家界市人均元,均没有达到全国平均G6D%P、分别

32.水平的一半,仅分别为在前两位的龙胜自治县4、2黔江区.48%,、其人均49.55%;即使排达到77的和经济发展水平较低的现状60%5.8。

85[13.]%30元、五省、517220.也仅为全国平均水GDP分别边.7境8%区,

域均没有达到全国平均水平56元,平的5这种综合经济实力较差,直接导致了教育投入不足,教育经费严重短缺,必然在很大程度上制约着各级各类学校办学条件的改善,包括校舍建设、教学设备购置、实验(实训)基地和图书资料建设等,而学校的学科、专业、课程、教材建设和师资队伍建设、教学内容和方法改革、教学手段的更新、人才培养模式的改革创新、科学研究的开展、科技开发和成果的转让等也因为没有必要的经费支持而大打折扣。这样,经费问题不仅严重影响到五省边境区域各级各类学校正常教学活动的开展和教学

565教育教学质量的提高,也严重制约了各级各类学校教育乃至整个区域教育的发展水平和教育事业的进一步发展。同时,经济发展水平低也会影响到政府的教育政策和集中全力办好教育的决心和行动,教育优先发展战略地位落实起来往往大打折扣,教育投入得不到应有的重视和保证;并且还会影响人们的教育意识和教育投资的积极性、主动性,特别是在许多少数民族地区和边远农村地区人民,由于经济落后,生活贫困,在经济问题尚未解决之前,教育在他们面前就显得苍白无力,致使这些地区的教育发展举步维艰。

(二)非均衡发展的教育政策和教育制度供给不足是造成五省边境区域教育发展问题的主要

原因[

4](P47)非均衡发展理论是发展经济学的一个理论范畴。这一理论的基本内涵是将有限的资源首先投向效益较高的区域和产业,以获得区域经济的高速增长,并带动其他区域、其他产业的发展的战略。由于各国及各地区自然资源禀赋的差异性和社会资源配置的非均匀性,存在经济发展的区域空间差异,因而区域经济发展的非均衡性是经济发展的普遍规律。在我国,邓小平于先沿海后内陆发展和现代化建20世纪80年代提出的先富带后富、设“三步走”战略设想及其伟大实践,就是对非均衡发展理论的大胆借鉴并取得了巨大成功。

新中国建立以后,特别是改革开放以来,我国经济社会建设百废待兴,各行各业急需人才。在当时的历史条件下,尤其是国家财力、人力极其有限的情况下,我国在制定并实施教育发展战略时,采用的是一种非均衡发展的教育政策和教育制度。实际上直到现在这种非均衡发展的教育政策和教育制度仍然没有发生根本的变化。这种教育政策和教育制度的优势在于,能够集中财力、物力、人力优先发展重点学校、城镇学校和重点专业、优势学科等,为快出人才、多出人才发挥了不可替代的积极作用,在特定的条件下为国家教育发展作出了重要贡献。但是,这种非均衡发展的教育制度和教育政策也出现了一些不可忽视的问题。例如,普及九年义务教育对提高人口素质具有十分重要的作用,但由于时间要求过快,目标实行一刀切,超出了部分后发地区经济社会发展水平,造成了这些地区农村中小学教育沉重的债务负担,影响了正常的教育教学活动的进行和教育事业的发展;实行农村义务教育政策,对维护农村广大适龄儿童特别是少数民

族地区、边远山区农村贫困家庭的适龄儿童享受平等教育机会和权利以及减轻农民负担等方面具有重要作用,但始终没有真正解决农村学校适龄儿童入学率、巩固率、毕业率、合格率等的制度安排;明确规定了基础教育实行在国务院领导下,由地方财政负责、分级管理、以县为主的农村义务教育管理体制和投资体制,对充分发挥地方政府作用、实现

“明显效果人民教育人民办,但由于忽略了地区发展的不平衡性和各”和减轻国家负担等方面起到了地经济发展水平的差异性,这种政策客观上导致了各地教育机会的不平等和新的教育不公平现象,进一步加大了教育的城乡差距、区域差距。这些问题虽然在全国各地都有不同程度的存在和表现,但由于我国是一个农业大国,农业人口比重很大,经济社会发展极不平衡,非均衡发展的教育政策和教育制度供给不足对各地教育发展所产生的影响是大不相同的。五省边境区域是一个“老、少、边、穷”山区,因自然环境条件差,又地处中西部经济区的结合部,经济发展水平低,人均有的地区甚至不到全国平均水平的GDP仅有全国平均水平的三分之一,五分之一,区域经济对教育的支撑能力十分有限,地方教育投入严重不足,因而非均衡发展的教育政策和教育制度供给不足对五省边境区域教育发展的影响极大,是造成五省边境区域教育发展中诸多困难和问题的主要原因。

(三)自然环境较差是造成五省边境区域教育发展问题的重要原因

五省边境区域大多位于雪峰山以西,处在四川盆地东南边缘、云贵高原向江南丘陵的过渡地段,属雪峰山和武陵山腹地,地势深受这两大山脉隆起带的制约,山地纵横,峰峦连绵,沟壑遍布,地形地貌奇异复杂,地势差异显著,区内山地、谷地、丘陵、平地(包括平原、盆地和河谷平坝)共存,以山地为主,山地约占土地面积的山一水一分田”的地貌格局80。%较差的自然环境对五。其大体情况为“八省边境区域教育发展造成了严重的影响和制约。第一,人口居住分散和交通不便,给学校布点、校园与校舍建设、教学条件改善、教育资源共享和学龄儿童按时接受义务教育等都带来了一定的难度,有的学龄儿童甚至到了十岁、十一岁才开始上小学。特别是广大边远山区,一人一校一师一间教室的情况仍然可见,直接影响了教育投资的成本和效益;第二,造成了地域上的封闭或偏僻,交通不便,信息不畅,经济发展水平低,教学设施落后,工资待遇不

153

高,非本土教师不愿意来此工作,部分本土教师也不安心在此长期工作,一心想着进到城区学校去或东飞南下发达地区,师资引进困难,队伍稳定更难,教师数量不足、素质有待提高的问题特别突出。部分边远山区的学校,教师一人往往要兼教多门课程,甚至因找不着代课教师而不得不教自己根本不懂的课程,教育教学质量难以保证;第三,气候恶劣,学习和工作条件差,特别是少数高寒地区,低温寒冷天气多,生活设施跟不上,在不同程度上给广大教育工作者和学生的身心健康带来了不利影响。为此,学校不得不因时因地调整作息时间和安排放长假,教学时数得不到保证,教学任务难以完成,严

[)5](P59-60重影响了教育教学质量。

经济的快速发展和人民生活水平的显著提高,人们对教育的认识有了很大的进步。但是,社会文化因素中落后的传统观念和民族陋俗对五省边境区域教育发展的负面影响没有完全消除,又加上受到一些现代社会文化中负面因素影响,因而在许多少数民族地区和农村地区仍然存在着一些错误的思想、“、“、“观念,如“以家为本”安土重迁”读书做官”重、“、“、“本抑末”夫唱妇随”重男轻女”传宗接代”以、“及市场经济的负面因素和新的“读书无用论”务农无需高文化,致富未必去上学”等思想意识相当

[()5]P65-66普遍,禁锢了人们的教育价值观念,影响着

五省边境区域教育的发展,并成为五省边境区域教育发展中存在种种问题的深层原因。

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(四)落后的传统观念和民族陋俗是造成五省边境区域教育发展问题的深层原因

我国是一个历史悠久的多民族国家,各民族在长期的社会历史发展过程中创造了绚丽多彩的文化,留下了各民族自己独特的文化传统、价值观念、生活方式和风俗习惯,这些社会文化因素必然在一定程度上影响着教育的发展,从而使区域教育发展因社会文化背景的差异而表现出不尽相同的价值走向,这在一定程度上也成为区域教育发展出现差距的原因。五省边境区域大多属于少数民族聚居地区和农村地区、地处边远,交通不便,信息闭塞,社会文化因素中落后的传统观念和民族陋俗根深蒂固,加上过去长期受小农经济和封建思想的影响,忽视文化、教育和科技的现象较为普遍,部分民众对教育和知识的认识非常肤浅。改革开放特别是西部大开发以来,随着少数民族地区、农村地区

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