金融在线 基于统一监管视角的我国金融业监管体制改革思考 陆徐元于雪婷 （中国人民大学法学院，北京１００８７２） 摘要：本文总结金融危机带来的深刻教训，考察世界上各主要国家的金融监管模式和发展趋向，并比较分析了分业监 管和统一监管的优缺点，指出在混业模式成为趋势的当今时代，为了克服在分业监管体制下的种种弊端，适应金融监 管改革需要，有必要建立适应我国具体国情和金融混业发展的统一监管体制。 关键词：混业；统一监管；分业监管 一、问题的提出 责安全性、稳固性监管，另一个是关注业务指导监管，典型代 表是澳大利亚和荷兰。另外，美国采取的是“机构性监管＋ 挪威、丹麦和瑞典于２Ｏ世纪８Ｏ年代后期最早实行集中 统一的金融监管体制；１９９８年日本“金融大爆炸”改革后，成 立了金融监督厅，统一负责对各类金融机构进行监管；英国 于１９９７年成立了金融服务局（ＦｓＡ），这是唯一拥有监管金 融业全部法律权限的执法机构。据统计目前世界上有近５６ 个国家和地区采用或正朝着统一监管机构的模式迈进，可 以说统一监管模式已经成为国际潮流。而采取统一监管模 功能性监管”的伞型监管模式。近来美国财政部的蓝皮书表 明其已意识到当前模式的不足，提议朝着一种修改的双峰监 管模式改进。 通过上述分析可知，各主要国家都趋向于更为集中的金 融监管模式。统一的金融监管模式正在迅速发展，特别在欧 洲地区。在欧盟最早的１５个成员国中，奥地利、丹麦、德国、 瑞典、英国已经选择了分离中央银行监管职能的统一监管模 式。统一监管模式也已经在挪威、爱尔兰、爱沙尼亚、匈牙 式的英、德、日等国家在此次金融危机中受损较小，也充分 说明了统一监管模式的优越性所在。而就我国国情而言， 自改革开放以来金融业经过迅速发展，国内银行、保险、证 券机构的业务合作已日趋加强，初步形成了三者之间业务 渗透、优势互补、共同利用市场资源的新格局。为了适应金 利、拉脱维亚、马耳他这些欧盟成员国被采用。此外，在欧洲 以外地区，韩国、日本、尼加拉瓜也逐步建立统一金融监管组 织结构。还有一些国家（地区）尽管没有建立完全的统一监 管组织结构，但也已经开始实行银行业与保险业、银行业与 证券业、或者是保险业与证券业的统一监管。 融机构发展的要求，自１９９９年始，我国政府相继颁布了一 系列政策措施，开启了我国金融混业经营的政策闸门。尤 其是金融控股公司的出现，对分业监管体制直接提出了挑 三、我国金融混业发展的现状 从当前金融业发展的实践看，我国银行、证券、保险之间 的联系不断加强，金融业务相互掺杂、相互渗透的局面逐步 战。可以说，我国目前实行的分业监管体制与金融业发展 混业化、集团化的趋势是有一定的差距的，也与国际上金融 监管已形成的统一监管趋势相背离。这就要求我国应该顺 应混业经营潮流，逐步建立适应我国的集中统一的金融监 管体制。 形成，金融机构相互持股现象逐渐增多，金融业呈现出综合 经营的发展趋势，已经出现集团化和全能化进程。其中在股 权层次的混业经营主要表现为集团公司金融控股公司化（如 光大集团、中信集团等）、商业银行金融控股公司化（如中国 银行、建设银行、工商银行等），非银行金融机构金融控股公 二、世界上主要国家和地区的金融监管体制 当前世界上的金融监管模式主要有四种，包括分业监 管、功能性监管、统一监管和双峰监管。分业监管的主要特 点是由企业的法律属性决定其相应监管机构，该监管机构从 安全性、稳固性和业务指导两大方面来监管相关企业的活 动，典型代表是中国大陆、香港和墨西哥；功能性监管的主要 特点是由企业实体正在开展的业务性质决定其相应的监管 司化（如平安集团、广发证券等）和产业资本金融控股公司化 （如海尔集团、东方集团等）四个方面。我国监管当局在坚持 混业经营的框架下，为了应对现实中金融混业的监管需求， 已经采取了一些措施并颁布了一系列的法律法规，主要有 ２００５年发布了《商业银行设立基金管理公司试点管理办 机构，不必考虑企业的法律地位。每种类型业务也许都有它 法》、《信贷资产证券化试点管理办法》、《全国银行问债券市 场远期交易管理规定》、《保险机构投资者股票投资管理暂行 自己的功能性监管者，典型代表是巴西、法国、意大利和西班 牙；统一监管的主要特点是由一个统一的监管机构来负责监 办法》等；２００６年出台了《保险公司设立境外保险类机构管 理办法》、《非保险机构投资境外保险类企业管理办法》等； ２００７年公布了《保险资金境外投资管理暂行办法》、《信托公 管，该机构既负责安全性和稳固性监管，又对金融服务性行 业部门进行业务指导，典型代表是英国、加拿大、德国、日本、 新加坡、瑞士等；双峰监管的主要特点它是一种目标性监管， 它在两个监管者之间有着监管功能的分离，一个监管者是负 司受托境外理财业务管理暂行办法》、《证券公司为期货公司 提供中间介绍业务试行办法》等；２００８年又有《关于加强银 理论研究３９ 金融在线 保深层次合作和跨业监管合作谅解备忘录》、《银行保险业务 利用。统一监管避免了多重监管造成了监管成本损失，由于 在该监管体制保证了各监管部门的合作和灵活应对，能减少 监管的信息成本和节省资源，也能有效地降低行政诉讼 风险。 财产保险数据交换规范》，以及２００９年的《关于开展上市商 业银行在证券交易所参与债券交易试点有关问题的通知》、 新修改《保险法》、《金融控股公司财务管理若干规定》、《商业 银行投资保险公司股权试点管理办法》等。 ２．更加有效防范系统性风险。在统一的监管理念之下， 四、现行分业监管体制存在的问题及未来模式 选择 我国现行采取的适应分业经营的监管体制，银行、证券、 监管者可以更加有效地进行整体性考虑，减少乃至避免监管 缺位或监管失灵等现象的发生，遏制“监管套利”。金融危机 告诉我们控制整个金融业的系统性风险尤为重要，这就要求 把金融业看成是一个统一整体，在业务开展和监管过程中， 须时刻保持系统性风险意识，注意单个或部分金融产品和服 务在不断放大的杠杆比率情况下蕴藏的巨大风险，统一监管 的体制正是适应了防范系统性风险的要求，顺应了当前金融 混业发展的潮流。 保险业的各个监管机构各司其职。这一体制可以使各类金 融机构的业务更加专业，既便于内部管理又有利于货币当局 的外部监管。其优点主要有专业化分工，提高监管效率；鼓 励竞争，增强监管效益。该体制在一定的历史时期也有效地 防范了金融危机的发生或者蔓延，但已经不适应金融监管发 展需要。 ３．适应性强，面对新对象能够灵活作出监管反应。新世 纪以后金融创新得到了极大发展，新的金融业务开展和金融 创新产品的不断涌现，尤其是尤其是极具杠杆性复杂性、风 险性、虚拟性的金融衍生品交易，更要求监管须跟得上时代 发展。在统一监管体制下，就能够避免原先各机构之间的相 互推诿，便于协调各内部监管部门，针对特定监管对象采取 （－－）现行分业监管体制存在的问题 １．分业监管易造成监管真空。分业监管体系下各金融 机构可能为逃避监管，会产生“监管套利”现象，设立新的机 构游离于法律或监管之外。《中国人民银行法》、《商业银行 法》和《银行业监督管理法》三部法律在同时审议时，为解决 此类问题已做出了一系列的制度性安排，如《中国人民银行 法》通过赋予中国人民银行建议、监督、检查权，从法律制度 相应的监管动作，适应能力强。 当然，统一监管体制也有其自‘身存在的不足，如由于权 力过于集中，容易产生官僚主义倾向和监管文化冲突。 设计上可以减少或避免对银行业金融机构的重复监督检查； 但是在实际监管工作中，一旦中国人民银行和银监会之间的 相互沟通不畅或者难以协调，就可能造成监管真空或者重复 监管，从而浪费监管资源并增加被监管对象的负担。 五、总结 金融业统一监管体制，在世界众多国家已经证明是一种 先进的制度，并在金融危机的冲击下经受住了考验，当前各 主要国家都在朝着采用统一监管体制迈进。我国作为一个 ２．各监管机构之间缺乏长期有效的协调机制。我国在 ２００４年颁布了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督 管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工 合作的备忘录》，明确了三大金融监管机构各自的职责，三方 金融业正处于快速发展时期的国家，分业监管体制在金融业 发展初期起到了很大作用，但是已经跟不上金融市场快速发 展的需要，实践呼唤统一监管的出台，尽快建立起适应我国 国情的金融业统一监管体制。 参考文献： 在信息收集与交流的相互合作，以及“监管联席会议”的工作 机制。按规定，监管联席会议讨论和协调有关金融监管的重 要事项、已出台政策的市场反应和效果评估等等。但是，监 管联系会议的性质只是议事机构，其权威和工作效率值得怀 疑。实际部门中大多数人认为备忘录并没有强制性效力，联 席会议制度并不能制定政策，也不能做出决策，更谈不上 执行。 ［１］白钦先，刘刚，郭翠荣．各国金融体制比较．中国金融出 版社，２００８． ［２］邢乐成．中国金融控股公司发展模式研究．山东人民出 版社，２００８． ３．监管成本高。在分业监管的体制下，存在着难以避免 的重复监管和交叉监管，这就加大了监管成本和被监管者的 执行成本。有研究指出，基于２０００—２００１年的数据，在 ［３］约瑟夫・Ｊ・诺顿著，廖凡译．全球金融改革视角下的单 一监管者模式——对英国ＦＳＡ经验的评判性重估．北 大法律评论，２００６，７（２）：５４０—５８６． ＡＰＥＣ国家范围内进行比较，发现采取分业监管的美国的总 监管费用是采取统一监管的日本的２Ｏ倍。以英国为例，一 体化的金融服务管理局的监管范围比原有的９个监管机构 ［４］朱雅崴，冉晓宇，刘燕子．我国分业监管体制存在的合理 性及面临的挑战．经济管理者，２００９，（１４）． 业务范围宽泛，但总的预算却比原来的低。 （二）统一监管体制是金融业监管的未来选择 １．成本效益优势。在统一监管体制下，能够集中有效地 利用资源，获得经济规模和经济范围效益。在该体制的统一 安排下，更有利于劳动力的专业化分工和投入资源的集约式 作者简介： １．陆徐元，中国人民大学法学院硕士研究生；研究方向：金融 法、证券法、公司法。 ２．于雪婷，中国人民大学法学院硕士研究生；研究方向：金融 法、公司法。 ４０理论研究