唐 燕
摘 要：文章分析了城市设计运作过程中，不同利益主体——投资人、开发商、设计师、承租者、地方政府和使用者等，是怎样从各自的立场出发去理解和认识城市设计价值的，并剖析他们为支持好的城市设计需要支付的成本和可能获得的收益，从而揭示城市设计运作成效与参与主体之间的关系。文章以大栅栏历史文化街区的城市设计为例，探讨了市场机制下，不同利益主体之间的博弈所引发的城市设计运作失效等问题，指出政府作为重要的公共利益维护者参与并管理城市设计活动的重要性。
关键词：城市设计，利益主体，价值，博弈
“为什么我们需要城市设计？”这是一个看似简单的问题，显然由于城市设计可以塑造良好的城市空间形态，改善城市环境质量，并且在一定程度上促进社会经济发展，因此变得重要而必须。然而，好的城市设计究竟能给我们带来些什么？城市设计与社会、经济、环境的发展之间呈怎样的关联状态？城市设计运作中涉及到的各种角色——投资者、开发者、设计者、承租者、地方政府和使用者——他们从各自的立场出发是如何理解和认识城市设计价值的？他们在好的城市设计实践中需要支付什么成本，并由此获得何种利益？不同角色之间的利益博弈会如何影响城市设计的运作成效？答案需要在理论结合实践的调查分析中进一步寻找。
1 城市设计创造的整体价值
好的城市设计所能创造的整体价值在很长一段时间内不断被争论和探讨。上世纪80年代，索斯沃斯（Southworth，1989）在考察美国40多个城市的70个城市设计案例中发现，三分之一的城市设计实践与振兴经济和文化发展相关，而通过设计控制来保持城市特性、提升城市形象始终是至关重要的设计目标。90年代，芒福汀（Cliff Moughtin, 1996）分析可持续的城市设计案例证实了城市设计具有“促进发展和保护环境两方面的能力”。60年代末，日本立足城市设计实践提出“城市创造”理论，英国自90年代起坚持通过城市设计推行“城市复兴”策略等，都充分表明了城市设计价值的重要性。
进入新世纪，城市设计的价值得到了进一步体现。城市发展的动力机制受到经济全球化的强烈影响，全球化改变重塑了城市网络，重新安排了城市的机遇和收入分配（Shaw，2001），城市开发和再开发计划因此被广泛采用以改善城市空间品质和增强城市竞争力。然而这些开发计划事实上在每个城市都出现，如果这种“规划/计划（Plan）”最终导致零和竞争结果，那么只有通过“设计（Design）”能够产生不同的效果（Gospodini A，2002）。故而哈维（Harvey，1989）认为在后现代的条件下，应当没有“规划”，只有“设计”，通过设计可以正确处理资本的流动，应对快速变化的市场。
2001到2002 年，中国城市规划学会与城市规划编制办法修编小组调查了我国城市设计近年来的发展状况。被调查的57 座城市中，82%的城市进行过城市设计，半数以上的规划主管单位认为城市设计对于引导城市的旧区改造和新区建设均具有实效性，且新区的实施效果远大于旧城区（城市设计委员会，2004）。2001年，英国建筑和环境委员会 (CABE)联
5083
合环境交通及区域部门(DETR)就城市设计的价值展开了更为深入的研究。卡马拉（Matthew Carmona，2002）等学者选取了六个不同质量的城市设计案例进行定性结合定量的分析，结果显示城市设计的所有参与者都从不同途径、在不同方面获得了好处，如开发收益、环境改善、工作岗位增加、政府声誉提高等。
由此可见，一个卓有成效的城市设计, 其运作实效不再仅仅局限于美化城市环境、改善城市物质空间形态、提高人们生活质量，城市设计在促进城市经济复苏、塑造城市形象、吸引内外投资、增加就业岗位、繁荣城市文化等方面均发挥着意想不到的作用。城市设计创造的价值涉及社会、经济、环境多个方面，覆盖个体、社区、城区、城市、区域、全球诸多尺度（见图1）。城市设计的价值在不同尺度上有不同体现：针
图1 城市设计价值：综合的社会、经济、环境效益
（资料来源：作者自绘）
对个体的居住环境优化、道路设施改善等；针对社区的减少社会隔离、融洽邻里关系等；针对城区的经济复兴和文化繁荣等；针对城市的增强竞争力、吸引更多新投资等；针对区域的强化区域整体形象、促进跨境合作等，以及在全球层面帮助提升国家或城市的声望与地位等。
2 城市设计创造的个体价值：不同利益主体的成本与收益分析
尽管好的城市设计可以给社会创造多样化的整体价值，但城市设计在社会、经济、环境方面带给不同利益集团（或社会个体）的收益并不一样，对他们也就意味着不同意义的城市设计价值和需为之付出的必要成本。总体上，城市设计运作的参与者主要有投资人、开发商、设计师、公共执政者、承租者、使用者（公众）六大类。他们是影响城市设计运作成效的关键力量：他们之间利益得失的综合平衡往往决定了城市设计运作的最终走向。因此，下文将从个体层面考察城市设计运作的这些利益相关者，讨论他们支持或反对城市设计的原因，即他们在城市设计实践中能够获得什么，又需要付出什么，从而从微观尺度揭示城市设计运作的成本与收益关系。
从成本角度来看，为了支持更高质量的城市设计实践，投资人、开发商、执政者和承租者等付出的成本也会相应增加（见表1）。这些成本支付有些是短期的，有些则是持续的长期投入。具体到各利益主体，投资者要实现更高品质的空间环境，需要注入更多的资金，伴随着复杂的开发进程，他们可能还需支付持续性的项目管理和维护费用；执政者需要更多的公共投资来制订科学的城市政策和设计导则，以引导开发项目的正确运行；政策导则对建筑形式、材料使用等的细节规定增加了建筑设计及项目审批的难度，这对于开发者来讲意味着更高的设计和建设成本；好的城市设计在改善环境品质的同时，也会使土地和财产的价格上涨，由此加重承租者的经济负担；使用者则可能因为城市设计带来的地段“绅士化”而失
5084
去原有的生活空间，城市更新过程中穷人迁出、富人迁入的现象已不鲜见。显然，如果好的城市设计带来的利益回报并不值得付出这些成本，城市设计向着理想方向运行的目标就会阻力重重。为了在成本与收益的比较中实现各自利益的最大化，利益相关者们经常宁可接受一个平庸的开发计划，也不愿意为支持好的城市设计而增加投入。
表1 利益相关者支持好的城市设计需要支付的成本
利益相关者 投资者
短期成本（社会、经济和环境） 富于声望的开发需要更多的启动资金
长期成本（社会、经济和环境） 保持混合使用需要更加复杂的管理；
私人部门持续为公共/私人空间承担责任
开发者
对保护/材料等的细节要求的规定，会造成更高的建设/设计成本
——
积极行动：设计建议、导则制定、奖励计划等需要更多的前期公共投资
——
——
设计者/承租者 更高质量的开发伴随着租金上涨
公共执政者 社区利益/使用
者
——
中产阶级侵占低收入阶层领地的威胁
（资料来源：Matthew Carmona,Claudio de Magalhaes and Michael Edwards. Stakeholder Views on
Value and Urban Design. Journal of Urban Design, 2002, Vol.7, No.2, 168）
从收益角度来看，好的城市设计给六大利益主体带来的好处非常可观，尽管有些收益需要较长的时间才能逐渐显现出来（见表2）。其中，投资者主要通过满足承租者和使用者的需求，来获得财产出租或出售的各种利益，而好的城市设计无疑会增加资产的吸引力并减少未来维护费用；开发者通过吸引投资和建设实际项目来获取利益，好的城市设计保证了开发建设质量，提高了公司形象，从而使他们有机会获得更多的业务。如果开发者在开发中长时间保持股份，他们还将从投资回报中持续获利；设计者在某种程度上直接决定了建成环境的好坏，好的城市设计可以帮助他们比较容易地获得过规划许可，从而避免因为项目延迟而浪费时间和资金。此外，好的城市设计给设计者们赢回的声誉是他们下一步业务来源的重要招牌；对于承租者而言，好的城市设计等同于好员工、好业绩、安全健康的环境以及合理的运行费用；公共执政者通过好的城市设计来履行他们的责任，建设良好的社会经济环境和物质环境，并且好的开发总会对邻近地区起到带动和示范作用，从而给他们的工作打开局面；公共环境的使用者享受着好的城市设计带来的各种社会、经济和环境效益，包括新增的工作岗位、更高品质的环境、更便利的设施和更宜居的邻里等。
基本上，所有六类利益主体都承认能够从好的城市设计中获益，也会因此支付必要的成本，但通常只有在收益高于成本的情况下，市场驱动才会促发优质城市设计活动的进行。可见，城市建成环境是不同利益集团博弈的结果，城市设计质量主要取决于政府、开发商、投资者和使用人等的态度——他们不停地在成本、收益和风险之间寻找平衡。因此，仅仅依靠市场力量无法确保长期公共利益的实现，政府作为重要的公共利益维护者参与并管理城市设计活动就变得极为必要。
5085
表2 利益相关者从好的城市设计中获得的收益
利益相关者
短期价值（社会、经济和环境） 确保市场投资的安全性；高的租金回报；
投资者
提升资产价值；减少运行成本；具有竞争力的投资边际
很快获得许可（减少成本和不确定性）；增加公众的支持（减少反对）；更高的出售价
开发者
值（利润率）；独特性（加大产品差距）；增加融资潜力（公共/私人）；允许处理困难的场地，并因此获得更高的建设密度
设计者
增加工作来源，获得来自高素质、稳定顾客的再次委托任务
提高职业声誉
愉快的劳动（更好地招收新员工和保持旧员工活力）；更好的生产力；增加业务方（顾客）
租用者
——
的信任；更少的搬迁；对其它设施的更高的可达性；减少保安费用；增加使用者的声望；减少运行成本（能量使用）
再生潜力（鼓舞其它开发）；减少公共/私
地方执政者
人开发设想的不一致，减少重复规划的时间花费
减少公共支出（防止犯罪/城市管理/城市维护/健康问题）；更多时间进行积极规划；提高邻近设施和开发机遇的经济生存能力；增加地方税收；更加可持续的环境
更安全和减少犯罪；增加文化活力；减少污染
社区利益/使
用者
（更健康）；减少压力（更健康）；更好的生活
——
质量；更综合的公共空间；更加公平/可达的环境；更强烈的市民骄傲感（社区感）；加强场所感觉；更高的财产价格
（资料来源：Matthew Carmona, Claudio de Magalhaes and Michael Edwards. Stakeholder Views on Value
and Urban Design. Journal of Urban Design, 2002, Vol.7, No.2,167）
更好的声誉（增强信任/“品牌”价值）；更多和其它开发者/投资者未来进行合作的可能性
长期价值（社会、经济和环境） 高质量的材料更容易被维护；保持资产价值/收入；减少维护成本（全生命周期）；更好的再出售价格；更高质量、更长时期的承租人
3 模型假设：市场机制下不同利益主体之间的博弈
市场与政府是左右城市建设和发展的两股重要力量。我国经济体制正处在由计划向市场不断转型的过程中，市场在资源配置和引导城市建设方面发挥着越来越重要的作用。库波特（Cuthbert，2003）认为“资本与市场的经济驱动力是城市设计存在与发展的主导因素”，那么在完全市场机制主导下，城市设计不同利益主体间的博弈会导致怎样的设计结果？是好的城市设计被推行，还是平庸的城市建设方案泛滥？下面，论文通过建构一个特殊背景下的简单三方博弈模型来揭示其中的某些规律（见图2）。模型设定运用序数效用理论，博弈三方和收益矩阵依次分别为政府部门、公众和开发商。假设在某个地区的城市设计活动中，政府管理城市建设可以采用“强化城市设计管理”或“弱化城市设计管理”两种不同方式；开发商进行项目建设可能是“高质量”和“低质量”的；公众对待城市设计的态度有“关注”和“不关注”两种。那么，利益三方在博弈过程中可能采取的占优策略分别为：
（1）无论政府和开发商如何决策，公众的占优策略是不关注。由于公众对城市设计决
5086
策并不具有真正的话语权，也无法预见城市设计能否给自己带来确实的好处，故而个人大不必要因为关注和参与城市设计活动而消耗自己的成本；
（2）开发商的占优策略是在公众不关注的情况下进行低质量开发，以获取短期利益并减少投资风险，在公众关注的情况下进行高质量开发，以应对公众监督可能造成的麻烦；
（3）政府在传统上应该全力促成高质量的城市建设，以维护公共利益。但布坎南的公共选择理论表明，政府也是拥有自身利益的正常经济人。因此，在开发商进行低质量开发时，弱化城市设计管理是其占优策略，以逃避责任，而在开发商进行高质量开发时，强化城市设计管理是其占优策略，以显示自身政绩。
模型最终处于纳什平衡的策略是：公众不关注、开发商进行低质量建设、政府弱化城市设计管理。这个不完美的结局显示，纯粹市场机制下的纳什平衡并没有实现城市设计的帕雷托最优，通过引导性或强制性的政府约束等“看不见的网”来干预城市设计（Lai，1988），并借助制度建设规范政府行为由此变得十分重要，因为政府可以调整城市设计运作的成本与收益关系，促使城市设计向着良性方向运行。
政府强化城市设计管理 政府弱化城市设计管理 开发商 开发商
高质量 低质量 高质量 低质量 公众 关注 8，3，4 1，1，2 6，7，8 3，5，6 不关注 7，4，1 2，2，3 5，8，5 4，6，7
图2 城市设计利益主体之间的三方博弈模型（资料来源：作者自绘）
4 案例分析：大栅栏历史文化街区的城市设计运作与利益博弈
在现实世界中，不同主体之间的利益博弈是如何影响城市设计运作的呢？下文以大栅栏历史文化街区的城市设计为例进行分析。大栅栏是北京前门西南侧以商业和居住为特色的历史文化街区，旧时曾有“京师之精华尽在于此，热闹繁华，亦莫过于此”的美誉。它是北京旧城中历史延续最长、遗物遗存最多、旧京味最浓、范围最大的传统市井文化区。长期以来，由于传统商业逐渐衰落、房屋破败、绿地匮乏、私搭乱建严重、交通拥挤等诸多问题，大栅栏地区亟待修缮和整治。
4.1 城市设计运作进程
为防止大规模更新和开发商主导可能引发的历史破坏，北京市宣武区区政府在推行城市设计项目之前，对大栅栏地区组织了多次规划研究，最终确定历史街区整改的指导方针为：“政府主导、整体规划、分步骤实施、分地块立项、分情况操作”，具体过程如下（见图3）：
5087
图3 大栅栏煤市街以东地区的城市设计运作进程（资料来源：作者自绘）
（1）宣武区区政府在整个改造建设过程中实施全过程监控；（2）政府成立的大栅栏投资公司作为国有全资公司，根据政府的整体授权进行地区规划的组织、实施方案的制定、优惠政策的落实、非盈利和市政基础设施的投资建设等工作；（3）社会投资人与政府成立的合资公司“大栅栏永兴置业有限公司”按照政府计划，分阶段、分地块获得政府的土地整理立项批复并进行土地一级开发；（4）合资公司通过招商引资，为分地块寻找次一级的投资商。新投资人和部分原有业主根据地块情况采取不同方式开展具体的保护、修缮或更新等建造活动；（5）修缮改造后的建筑出租或出售给承租人和使用者，并由他们负责部分的日常维护。
依据这个运作程序，2003年宣武区区政府和“北京大栅栏投资公司”委托规划设计单位对大栅栏煤市街以东地区进行整体性的城市设计研究，并将设计成果深化为控制性详细规划来指导项目的具体实施。编制完成的大栅栏城市设计导则，由于详实的现状调查分析、历史街区控制引导体系的建立、GIS信息查询和管理平台的引入、以“院落”为单位的渐进式小规模更新策略等创新性探索，获得了各界的广泛好评，并于2005年初通过审批，成为大栅栏地区整治与更新的法定依据。
4.2 利益博弈：好的城市设计方案≠好的建成环境
然而，好的城市设计方案等于好的建成环境吗？大栅栏地区城市设计的运作成效是否如规划设计者期待和预想的那样呢？历史街区整治、改造之后的面貌如何？社会各方的反响又是怎样？2004 年底，大栅栏煤市街道路拓宽工程作为北京市政府“为民办实事”的56项重要工程之一正式启动，揭开了大栅栏地区城市设计的实施序幕。2006 年3月，北京大栅栏永兴置业有限公司开始推进大栅栏煤市街以东地块的一级土地整理工程，胡同拓宽、建筑拆除、机器轰鸣的改造场面引起了社会各界的广泛关注，质疑之声重重（见图4）。城市设计给大栅栏地区带来的是经济发展、环境改善、面貌提升，还是文化破坏？设计方案与现实之间的落差因何而来？
5088
图4 拆迁整治中的大栅栏起步区
（资料来源：http://www.blogphoto.cn/blog/user1/375/archives/2006/2327.html）
（1）公私合作——政府与投资者和开发商的较量。谋取利益是开发商的天性，政府在借助私人资本提升城市公共环境品质的过程中，既要满足私人投资的获利需求，更要保证公共利益不受损害，因此公共利益与私人利益之间的较量成为公私合作模式的风险所在。尽管私人资本从财力上弥补了政府改造整治大栅栏的资金缺口，但由于政府在与开发商博弈的过程中，没有严格执行“小规模、微循环、渐进式改造整治”政策，导致项目运作因开发商追求短期效益而走上成片拆迁的老路。
（2）话语权缺失——原住民和经营者的无奈。产权和社会保障制度的缺失使得原居民和小商业经营者没有参与决策的权力，无法保护和自由处置自己的合法财产。大栅栏地区较大规模的土地一级开发，意味着先将所有人外迁，然后进行房屋拆改和市政基础设施整理，之后以招标、拍卖或挂牌的方式重新出让土地和局部进行还迁，这无疑意味着街区中建筑物、老字号商店和原居民等的“大换血”。
（3）技术与管理分离——规划设计者的失落。规划设计人员作为政府和业主的智囊团，主要任务是依各方需要编制规划设计方案，实际并不参与具体的城市建设管理工作。因此，大栅栏城市设计项目的具体实施不受规划设计人员掌控，导致城市设计在落实过程中偏离了规划拟定的基本方向。设计者在现状研究、策略选择和规划制定过程中投入的大量时间和精力没有换来预期的效应。
总之，城市设计没有在大栅栏地区显示出应有的价值。项目运作过程中，政府、开发商、设计者和公众之间的利益博弈，导致原本由政府主导的城市设计进程被开发商所左右，高质量的城市设计方案无法真正贯彻实施，城市设计的建设效果差强人意。
5 结论
综上所述，城市设计给社会带来的整体价值是多层次、综合性的，涵盖社会、经济、环境诸多方面，对于具体的城市设计参与者来讲，这意味着不同的成本支出和利益获得。通常，城市设计参与主体之间的利益博弈决定了城市设计运作的最终成效，因此通过政府干预来调节城市设计参与主体间的成本与收益分配，对于促进城市设计的良性运作具有重要意义。如果将城市设计涉及的不同利益主体划分为“私人利益”、“公共利益”和“社区利益”三类，
5089
那么三大集团关注城市设计运作的缘由分别是：
（1）“私人利益”主体追求的往往是在合理的风险下，如何获得最大的经济回报，他们之所以关注好的城市设计，主要是希望能够因此促进房地产的销售或者提高地产价格和租金，而长期投资者往往比短期投资者更愿意对好的城市设计进行投资；
（2）“公共利益”主体（主要是城市规划部门）高度关注城市设计，是希望能够通过政府力量保护广泛的公共权益，减少开发对环境带来的不利影响。但是当经济目标与社会、环境目标发生冲突时，他们往往难以处理其间的矛盾；
（3）“社区利益”主体（主要是当地居民）由于将直接承受开发带来的各种影响，他们通常以保守的态度高度警惕地注视着城市设计的动向，以防止坏的开发给他们造成不利。事实上，他们常常没有参与开发决策的真实权力，无法左右城市开发决议。
因此，为了更好地促进城市设计的有效运作，公共利益的重要代表——执政者和规划设计者，需要在规划决策或设计制定的过程中充分考虑不同利益主体的需要，通过发动广泛的公众参与获取来自社会各方的意见，并加以调节和整合，从而为城市设计项目的具体实施铺平道路。
参考文献 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
A R Cuthbert (Editor). Designing Cities: Critical Readings in Urban Design. Oxford: Wiley-Blackwell, 2003
Cliff Moughtin, Peter Shirley. Urban Design: Green Dimensions. Oxford, Boston: Butterworth Architecture, 1996
Gospodini A. European Cities in Competition and the New ‘Uses’ of Urban Design. Journal of Urban Design, 2002, Vol. 7, No. 1, 59-73
Harvey D. The Postmodern Condition. Oxford: Blackwell，1989
Matthew Carmona, Claudio de Magalhaes and Michael Edwards. Stakeholder Views on Value and Urban Design. Journal of Urban Design, 2002, Vol.7, No.2, 167-168
Lai Richard Tseng-yu. Law in urban design and planning: the invisible web. New York: Van Nostrand Reinhold Company, 1988
Shaw D V. The Post-industrial City, in: R. Paddison, Handbook of Urban Studies. London: Sage, 2001
Southworth Michael. Theory and Practice of Contemporary Urban Design: A Review of Urban Design in the United States. TPR, 1989, 60(4)
Matthew Carmona等著. 冯江等译. 城市设计的维度: 公共场所——城市空间. 南京: 江苏科学技术出版社, 2005, 239
10. 城市设计委员会. 当前我国城市设计发展的形势与存在的主要问题. 2004年城市规划年会论
文集, 2004, 951-956
11. 大栅栏保护、整治、复兴规划. 清华大学建筑与城市研究所, 2003
作者简介：
唐燕，清华大学建筑学院，讲师，博士。
5090
因篇幅问题不能全部显示，请点此查看更多更全内容