国家治理现代化语境下协商民主制度体系构建

南方视点

国家治理现代化语境下协商民主制度体系构建李书省

（党校　　　北京　　　１０００９１）

【摘要】国家治理现代化实质上是民主治理。作为一种治理型民主，协商民主制度与国家治理现代化之间具有内在契合性。这就要求：深刻认识积极推进协商民主制度化建设对推进国家治理现代化具有重要的价值；从政党协商民主、协商民主、基层协商民主以及网络协商民主等方面着手，积极推进协商民主制度化体系构建，努力提升国家治理现代化水平。

【关键词】协商民主制度；国家治理现代化；体系构建国家治理现代化是一种以多元利益主体共同参与为特征、公共利益为目标、制度化建设为基础的协同治理过程，国家治理现代化实质上是协商治理和民主治理。作为一种治理型民主，协商民主制度与国家治理现代化之间具有内在契合性。正如“加强协商民主建设，有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利，有利于促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]因此，积极推进协商民主制度化建设对推进国家治理现代化具有重要的价值。只有把协商民主制度与国家治理现代化二者有机地结合起来，遵循国家治理现代化基本规律，积极推进协商民主制度化体系构建，才能切实有效地提升国家治理现代化水平。一、构建之要：协商民主制度在国家治理现代化中的实践价值

作为一种内生型、制度化的民主治理形态，协商民主具有中国特色社会主义民主政治的独特优势。积极推进协商民主制度化，有利于提升国家治理过程中公共决策的科学化民主化水平、营造国家治理所需要的社会秩序以及培育国家治理所需要的政治参与文化土壤。

（一）协商民主制度有利于提升国家治理现代化过程中公共决策的科学化民主化水平

衡量国家治理现代化水平的一个重要标准就是提升公共决策的科学化民主化水平。公共决策的共识度、合法性与公正性则是评价公共决策科学化民主化水平的重要指标，而公共决策的共识度、合法性与公正性正是协商民主最主要的价值追求。为了提升国家治理现代化水平，决策机构必须把协商民主引入到公共决策的制定过程中，保证公共参与主体之间平等协商、对话、交流与沟通，为提升公共决策的科学化民主化水平提供一层坚固的“防火墙”。把协商民主嵌入公共决策过程中能够提升公共决策的科学化民主化水平，能够有效防止公共决策出现失误，进而降低国家治理成本。其原因主要是：一是把协商民主嵌入公共决策过程中能够保障公共决策具有互动性。在公共决策的制定过程中，通过相关利益

主体之间的良性合作、协商与互动，提升公共决策的公正性与合法性，提升国家治理现代化水平；二是把协商民主嵌入公共决策过程中能够保障公共决策具有科学性。通过不同利益主体的平等有效协商，集中参与主体的智慧和力量，防止公共决策出现草率化和盲目化，最大可能避免公共决策出现失误；三是把协商民主嵌入公共决策过程中能够保障公共决策具有高效性。社会成员虽然具有“单子化”的思想和权利需求，但更具有共识诉求和理性思维，能够使不同参与主体的利益达到有效合理均衡，形成高效率的民主治理模式，使交易成本和治理成本降到最低。同时，协商民主不仅能够提升公共决策的科学化民主化水平，而且能够提升公共决策的执行力。协商民主能够提升公共决策制定过程的透明度与参与度，提升公民对公共决策的认同度与共识度，因此，公共的执行力度就相应提升。为此，*总特别强调：“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量。”[2]

（二）协商民主制度有利于营造国家治理现代化所需要的社会秩序

和谐稳定的社会环境是推进国家治理现代化的基本前提和社会基础。当前我国正处于社会转型时期以及改革深水区，这不可避免地会出现诸多不平衡以及大量新的社会矛盾。而协商民主在有效解决社会矛盾和分歧进而营造良好的社会秩序上有其独特优势。由于协商民主是一种以理性为基础、以平等为前提、以协商对话为手段以及以公共利益为导向的民主治理形式，因此，积极推进协商民主制度化有助于解决社会矛盾和利益分歧，有助于构建现代国家治理所需要的良好的社会秩序。一是在公共参与中，协商主体是平等的、自由的和理性的成员和组织，参与主体的态度和行为主要是基于公共理性审视作出判断。构建良好的社会秩序首先要保证协商主体的平等性；二是协商主体之间彼此互相尊

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重，具有强烈的公正性与责任感。协商主体之间互相尊重是构建良好的社会秩序过程中不可缺少的一种重要价值，因为良好社会秩序的构建要求社会公平公正。在公共协商过程中，参与协商主体充分尊重各方彼此的利益，这种互相尊重与互相包容的精神品质更容易使各方达成较高的共识度，最终有助于化解矛盾和纠纷；三是协商民主过程的协商性与结果的共识性，以协商、对话、沟通的方式化解彼此之间的利益纠纷。协商主体在参与公共决策制定时会出现彼此不同的利益偏好，过多的利益偏好差异会阻碍共识的达成，从而会影响推进国家治理现代化。而协商民主在转换利益偏好方面有其独特功能和价值。“在鼓励真正协商的民主社会中，偏好不仅会在公民获得更多关于选择的信息时改变，而且当他们了解到其他公民的偏好，并学会与其他人一起工作以发现其从前未曾考虑的选择时，偏好也会改变”[3]。协商主体双方一旦实现了平等有效的协商、对话与沟通，也就会理性地审视并转换自己的利益偏好，做出深思熟虑的判断，进而形成彼此各方都容易接受的公共决策。按照协商民主程序制定的公共决策，最大程度地兼顾和包容不同利益主体的利益诉求。因此，构建良好的社会秩序自然而然就具有了坚实的基础。

（三）协商民主制度有利于培育国家治理现代化所需要的政治参与文化土壤

公民积极公共参与是衡量国家治理体系和治理能力现代化水平的重要标志，也是推进国家治理现代化的主体力量和重要依托。为此，最大程度地提升公民公共参与的积极性和主动性就成为当前我国稳步推进国家治理现代化的关键，这就要求积极培育国家治理现代化所需要的公民政治参与文化土壤。而协商民主对公民公共参与的重视，在一定意义上契合了国家治理现代化的需求。作为一种民主实践形式，协商民主在提升公民的思考能力与政治参与意识以及公民的公共理性品质等方面具有重要的功能，这对于培育现代国家治理所需要的政治参与文化土壤具有重要意义。首先，协商民主有助于提升公民的思考能力和政治参与意识。公民在公共参与中，通过与部门、社会组织、个人等不同利益主体之间的平等对话与协商，使不同意见在对话与协商过程中不断发生碰撞，促使公民思考并重新审视原有的观点，以便做出相应的回应和调整；其次，协商民主有助于培养公民的公共理性品质。公共理性是社会主义社会的基本特征，也是推进协商民主制度化的基本要求。公民在协商对话过程中通过自由、公开、平等地交换和讨论彼此之间不同的观点和意见，在利益分歧中寻求合作、共存、宽容的公共理性，实现不同观点和意见的有效整合，进而达成共识。公民以协商民主为生成载体培育的公共理性品质，为现代国家治理提供了政治参与文化土壤。

二、构建之举：国家治理现代化语境下协商民主制度化体系的路径选择

推进协商民主制度化体系构建是一项十分复杂的系12

统工程，必须注重顶层设计，注重整体规划，必须把协商民主制度化置于国家治理现代化的语境下积极推进。遵循国家治理现代化的规律，从政党协商民主、协商民主、基层协商民主以及网络协商民主等方面着手，积极推进协商民主制度化体系构建，努力提升国家治理现代化水平。

（一）推进政党协商民主制度化构建，提升政党治理现代化水平

政党协商民主是中国党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式。[4]政党协商民主具有政治协商、合作共事、参政议政、民主监督等特点。从当前的协商实践来看，政党协商是我国社会主义协商民主发展较为成熟且有制度支撑的一个重要领域。加强政党协商民主对于提升公共决策的科学化民主化水平、推进国家治理体系和治理能力现代化等具有重要作用。党的十以来，我国的政党协商民主获得了更大的发展空间，也取得了巨大成效。但是，政党协商民主在实践运行中也出现了一些问题和不足，如协商内容的规定过于模糊；协商准备时间的科学性和临时协商问题；对具体协商过程的细节设置不够；沟通机制有待完善等。因此，要不断完善丰富政党协商民主，使政党协商民主进一步制度化、规范化和程序化。一是要把政党协商民主纳入国家治理体系。推动政党协商民主纳入，推动政党协商参与党和决策。二是要完善政党协商民主的工作机制。拓展政党协商的形式、明确政党协商的内容以及规范政党协商的运行程序，同时要做到顶层设计与基层创新相结合、挖掘现有制度资源和开发新的制度平台相结合，这样才能形成规划与地方探索上下联动的制度建设之路，推动政党协商民主稳步发展。三是要加强民主党派协商能力建设。强化民主党派的政党意识，完善民主党派的理论支撑；健全党派组织化网络，增强政党协商的组织化意识；完善党派自身规章制度体系，为民主党派协商能力建设提供制度保障；加强民主党派人才队伍建设，为民主党派协商能力建设提供人才保障；提升民主党派的五种协商能力，即“政治把握能力、建言献策能力、合作共事能力、民主监督能力以及组织协调能力”。

（二）推进协商民主制度化构建，提升国家治理现代化水平

推进协商民主制度化构建，是实现科学有效治理的基本要求。而决策协商是推进协商民主制度化最重要的方面，也是实施重大决策的一种经常形式。决策协商在提升决策的科学化民主化水平、拓宽公众参与决策协商的渠道、调动公众参与决策协商的积极性等方面具有重要意义。近年来，全国各地方在决策协商方面进行了积极探索和创新，并取得了初步成效。但是，在决策协商实践中，还存在一些现实困境，如信息不对称，代表的遴选标准、数量与程序不透明，程序缺乏规范等问题。今后努力的方向应当是不断总结实践经验，不断丰富完善决策协

商，进一步实现协商民主形式的制度化与规范化。一是解决在决策协商中的定位问题。要有公开的态度，及时公开协商信息；要有包容的精神，要有容纳不同意见的胸怀；要有沟通的能力，积极与社会互动沟通。二是要完善决策协商程序。“在规范协商程序环节，切实把决策协商纳入决策程序中，使协商成为决策程序中不可缺失的环节。”[5]建立决策协商考核评价机制，要根据决策协商的内容、形式、程序等，建立健全相应的考评机制和责任追究机制，将协商纳入政绩考核的内容，使决策协商成为国家政治生活的一种常态。三是要拓展决策协商的渠道。建立健全社会听证制度、重大决策社会公示制度、专家咨询制度等，同时，也要充分发挥互联网的积极作用，不断完善“微信问政”、“微博问政”、“网络问政”。

（三）推进基层协商民主制度化构建，提升社会基层治理现代化水平

基层协商民主是一种以人民群众公共参与和对话为主要特征，引导、鼓励人民群众制度化参与公共事务决策的协商民主制度，是我国广大人民群众在基层群众自治的实践中创造出来的新型民主形式。实践经验表明，我国基层协商民主在化解社会矛盾，维护社会稳定，推进科学化民主化决策，实现人民当家做主等方面，都发挥了重要作用。当前，在我国不同地方逐步探索和创造出了灵活多样化的协商民主实践形式，如民主恳谈会、公民评议会、社区议事会、新村发展议事会、村民代表提案制、群众集中诉求会议等。从目前不同地方的实践来看，这种基层协商民主实践形式还处于早期发育时期，存在一些缺陷和问题，如部分群众的主体意识尚不强烈，参与积极性不太高，协商程序不规范，监督机制不健全等。因此，当前主要任务是不断丰富完善基层协商民主，实现基层协商民主的规范化、长效化与制度化。一是要建立健全协商工作机制。通过明确协商内容，确定协商参与主体，明确协商主体的权利和义务，完善人民群众公共参与机制；通过坚持协商基本原则，使协商过程具有公开公平性，协商议题具有广泛参与性；通过健全协商反馈机制，使协商结果有制度支撑和保障。二是要规范协商程序。在形成决策之前，要充分征求各方面的意见，提出合理协商议题，确定协商参与主体，及时向协商参与主体通报协商信息和情况；在决策过程中，保证参与协商主体自由、平等地交流与协商，达成协商共识；在形成决策后，建立协商成果采纳、落实和反馈机制，保证协商成果真正实施，同时要及时向协商参与主体反馈落实情况等。三是要建立健全基层群众自治的法律法规，为人民群众开展基层协商民主提供制度和法律保障。积极培育协商理念，弘扬协商精神，开展关于协商民主的专题培训，切实提高人民群众参与协商的能力和水平。

（四）推进网络协商民主制度化构建，提升网络治

理现代化水平

互联网以其本身所固有的超时空性、多样性、互动性、透明性、开放性等特点，实现了互联网与协商民主制度的高度契合，形成了一种以互联网为载体的新型协商民主形式。因此，构建、网媒与公众等三位一体的联动机制，积极推进网络协商民主制度化建设，对于提升网络治理现代化水平具有重要意义。首先，从层面来看，要加强在网络协商民主中的主体地位。加强信息披露，通过互联网这一平台及时公开发布公共信息，充分保障公众的知情权；积极构建度的互动平台，保障与公众之间互动常态化，建立重大民生问题网上征询听证制度以及召开邀请网民代表参加相关会议；要加大资金与技术的投入力度，重点推进网络信息化建设，消弭网络数字鸿沟；要强化依法治网意识，整顿和规范网络秩序，加快网络立法，加大执法力度，加强网络监管。其次，从网媒层面来看，要充分发挥网络媒体在网络协商民主中的积极作用。网媒要积极引导网络舆情。具体来讲，网络媒体要注重引导舆情走向，引导舆情健康表达，以及做好日常运作；加强网络技术管理创新，网络媒体要不断创新网络管理技术，建立健全网络技术支撑体系，利用网络安全技术对网络传播行为进行防范和。网媒在协商过程中引导公众理性表达，同时为广大公众提供专业化的、独特的服务；强化网络行业自律。再次，从公众层面来看，要加强公众个人素养的养成。公众要依法行使网络表达自由，因为网络表达自由是一种公共表达，只是一种相对权利，公众必须在和法律范围内行使，要遵守法律法规，增强法制观念；要提高网络媒介素养，公众在网络协商过程中要掌握媒介运用技巧，提升对网络信息的辨别能力，同时要培养高度的社会责任感；要培育公众网络公共精神。在参与网络协商过程中，公众一定要弘扬公共精神，具有为公共利益而积极建言、呼吁、呐喊的网络协商精神，具有为公共利益而积极参与并勇于奉献的责任担当意识。参考文献：

［１］关于加强社会主义协商民主建设的意见［Ｎ］．人民日报，２０１５－０２－１０（０１）．

［２］宋连胜，李建：国家治理现代化背景下协商民主实现形态与价值［Ｊ］．理论学刊，２０１５（０４）：９７－１０３．

［３］*：在庆祝中国人民政治协商会议成立６５周年大会上的讲话［Ｎ］．人民日报，２０１４－０９－２２（０２）

［４］关于加强政党协商的实施意见［Ｎ］．人民日报，２０１５－１２－１１（０１）．　

［５］魏晓文，董仲磊：现代国家治理与社会主义协商民主互动关系及共进路径探析［Ｊ］．理论探讨，２０１５（０５）：１５－１８．

作者简介：李书省，汉族，河南泌阳人，党校研究生院博士研究生，河南工学院副教授，主要从事党史与协商民主等研究。

实习编辑/文奕婧 责任编辑/姜桂义

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