一、引言 自治管理难度较大。 管理细胞划小后，院落民主自治的组织体系由院落 院落自治是在健全基层群众自治机制的过程中应运 而生的一种制度创新。２０１０年，武侯区率先探索把自治 管理的末端从社区延伸到院落，通过还权、赋能、归位等 一党组织、院落民情代表议事会和院落自治管理小组构 成。而在日常的实际管理工作中，院落党组织的领导作 用发挥不明显，院落民情代表议事会尽管被赋予了议事、 系列制度设计，期望能缩小治理单元，集中共同利益， 扩大居民参与，提高治理绩效。成都市于２Ｏ１２年出台 决策和监督这三项非常重要而核心的权力，但却时常面 临无事可议或只能小题大做的尴尬（一般一季度开一次 会）。因此，院落管理中最为活跃的组织是在院落民情代 表基础上选举产生的、充当社区和居民之间中间人角色 ８５ 《关于加强社区居民院落自治的指导意见》，对这一探索 给予确认并在全市“三个圈层”全面推行。但几年下来， 院落自治的实际运行水平良莠不齐。值得关注的是，实 践中的未必尽如人意到底是制度本身的问题还是其他因 素所致？为此，我们以比较具有代表性的高密度集中居 住型区域一双楠街道为样本，试图通过对自治经验的 的院落自管小组（一般３—５人），他们拥有对院落事实上 的管理权，在院落管理中起着举足轻重的作用。 本调查覆盖双楠６个社区共５２个居民自治管理院 落（以下简称自管院落），向院落居民发放问卷３９５份，召 开由社区书记、分管院落自治的居委会成员、院落的网格 人员、部分院落的党支部书记、自治管理小组长及小组成 总结和问题的梳理，为深化院落自治提供依据和思路。 成都市双楠的居民院落主要是在城镇化过程中，由 政府统一规划、集中拆迁安置形成的。就自治的基础而 言，这类院落既缺乏对院落和社区的认同感和归属感，因 而对院落和社区公共事务关心不足、参与不够；同时由于 自主意识和自组织能力较弱，因而居民之间缺乏信任，难 以形成有效的交流、互动和合作。也正因为如此，政府行 员、民『青议事代表、居民代表参加的座谈会６次（每次与会 人员１０—１２人左右）：并按照自治绩效（大体分为民主规 范化管理院落、能维持基本运行院落、功能萎缩与组织瘫 痪院落这三类），重点调查典型院落８个。以下是关于此 政权力的影响和渗透较为明显，居民自治基础相对薄弱， 次调查情况的研究与分析。 中图分类号：Ｄ２６７文献标识码：Ｂ文章编号：１００８—５９４７（２０１４）０４—００８５—０４ ｛ 摘要：院落自治是在社区自治的基础上，为解决城市社区因住户密度大、流动 强、利益关联度不 高、工作与生活分离、血缘与地缘分离所导致的居民对社区缺乏认同感和归属感问题而产生的一种制 ｌ 度创新。几年下来，ｌ院落自治的实际．￣４ｉ－水平却良莠不齐。但实践中的未必尽如人意到底是制度本身 的问题还是其他因素所致呢？我们试图通过对自治经验的总结和问题的梳理，为深化成都城市社区院 ｌ 落自治提供依据和思路。Ｉ １关键词：院落自治；基层群众自治；基层直接民主 作者及单位：吴欣，中共成都市委党校党史党建教研部副教授。主要从事基层治理与基层党的建 设研究。（四川成都６１１１３０） 调 二、示范院落的自治经验总结 事代表、自管小组成员职责与联系电话以及每月院落收 算 从总体上看，自２０ｌ０年组建院落自管小组以来，在 落在自治管理方面取得了稳定的进步。不光院落环境变 支明细在公示栏公示时，当每次议事会开会都记录在册、 我们所追求的民主自治也就不再似水中月、 莽政府指导、居民配合、自管小组尽心的合作努力下，各院 有档可查时，镜中花般虚无渺茫。比如碧云社区双楠街６ １号院落自 得更加宜居，院落风尚熏陶得更加文明，院落自治基础也 在潜移默化中逐步积淀。问卷结果显示，受访居民中认 管小组，除了要求的各类公示文本、会议记录、资料收集 都力求规范外，还特别增设“院务动态栏”，每月１期的《院 ８６ － 的支持与信赖。比如百花社区百花正街６ 为“自治管理后，院落情况比以前好得多”的比例占 ７ ５．４％。通过对在街道２Ｏｌ３年度考核中获奖的１ ２个 自管院落的分析，我们发现：尽管院情干差万别，但做得 好的自管小组也都各有神通。这些要素整合起来或许就 是实现理想的院落自治状态所需要具备的条件。因此， 既是经验，也是努力的方向。 一是从认识层面看，普遍认同自治理念，对自我管 理、自我教育、自我服务、自我监督有较为准确的理解。 首先，这类院落基本不存在等靠要的思想，在院落收入力 所能及的情况下，总是积极主动作为，自己的事情自己 管、自己定、自己办，并以实在的工作成效赢得居民更多 ５号院落自管 小组，基本实现了有人管事、有章理事、有钱办事，居民和 管理人黄老师之间建立起了基本的信任，院落不仅无事 不会找社区，反而是社区需要经常依靠院落来落实各项 工作任务，自治基础较好，自治程度较高。其次，这类院 落的自管小组从组长到成员虽然因能为社区倚重、依靠 而略感骄傲，但更以自己作为居民代言人而自豪。社区 任务要通过他们落实，居民的诸多诉求也通过他们得到 表达，而他们也十分乐于充当社区和居民之间的桥梁。 比如楠欣社区红牌楼北街３ ０号院落自管小组，就既是社 区的得力助手，执行社区任务不含糊、不拖延，同时也是 院落居民利益的代表者和维护者。自管小组在社区和居 民之间的良性互动，是保证院落自治管理卓有成效的重 要原因之一。 二是从操作层面看，普遍遵章守制，能按照政府指导 意见尽量规范地实施管理。无规矩不成方圆，兴好规矩 好办事，而政府在政策制定和制度规范的指导方面亦可 谓煞费苦心。武侯区先后印发了５个政策文件、２ ３项制 度，连公示内容、资料归档方面都给予了细致指导。繁琐 的程序和严格的制度规范固然在一定程度上影响了效 率，但却锻炼了自管小组的履职能力，也训练了居民的自 治意识。当《院落居民公约》新鲜出炉时，当院落民情议 情简报》和因院、因事、因时而制的“温馨提示牌”让人过 目难忘、印象深刻。在这样润物细无声的点滴浸润中，居 民对院落公共事务的关心意识和自治意识会自然而然地 得到培育和提升。 三是从工作方法看，普遍懂得借智借力，团结院落 “精英”（尽管多是中老年人）形成治理合力。实事求是地 说，院落管理实在不是什么美差，不仅需要投入大量的时 间和精力，每月几百元的补贴也显得有些工酬不符，还可 能时常受到居民的怀疑、责难甚至挑刺，费力不讨好的委 屈似乎很难让这份岗位具有持续的吸引力。但运行良好 的院落有一个法宝，就是注重建立院落统一战线，把党员 和民情代表整合起来，为院落发展建言献策，形成一个协 商共治的良好局面。不光在下情上呈、上情下达等方面 作用明显，而且在遇到收缴各类费用等难差、上级突击检 查等忙差时，这帮院落骨干是可依靠、可信任的重要力 量。比如百花社区百吉街５２号院落自管小组，纵向注意 利用党员的政治资源和个人威望，横向注意发挥民情代 表沟通联系群众的优势，让这些七老八贤在为自管小组 适度分担力所能及的工作过程中，既有发挥余热、充实退 休生活的机会，享受自我实现的成就感，同时也能对社区 和院落管理人员的辛苦和工作的琐碎有更多的理解和体 谅，继而在院落居民中做正面引导和宣传，院落氛围由此 变得更加和谐而有凝聚力。 四是从组长素质看，普遍具有难得的志愿精神和公 民美德，同时拥有创新意识和组织能力。如果说一般的 自管小组主要是选出了一些院落中“爱管闲事的热心 人”，那么，运行较好的院落则是把“院落领头人”给选了 出来。其价值在于：不是一个人唱独角戏，而是善于动员 并组织大家一起建设院落。比如七道堰社区燃灯寺北街 ４ ２号院落前自管小组组长刘金全先生（已去世）因其治 院有方，人品高尚，为院落居民深深怀念和敬仰。尽管斯 人已逝，但他所创建的院落文化“十多五少” 、“八荣八 耻”等却保留了下来，其管理理念亦为新一届自管小组所 继承，成为４２号院宝贵的精神财富。不光如此，“院落领 视对自治实质内容的评估和考量；有的在执行规章制度 头人”还往往同时兼具发展眼光，不仅仅满足于维持现 状，而是关注长远，谋划未来，在院落文化的塑造、居民院 的过程中过于僵化刻板，管得过多过细，限制了居民自主 性的发挥；或者要求《居民公约》规范有余，院落特色却体 现不足，缺乏居民共同参与制定的院落“小宪法”，沦为一 纸空文，等等。这些显然与民主自治的精神不相符合，挤 压了院落自治健康生长的空间。 落公共意识的培养以及院落管理经费的收取和经营上都 颇有妙招。比如广福桥社区３２号院落自管小组，在收取 院落停车费上，就按照原住户和租住户、白天和晚上、临 时停放和长期占用等类别制定了不同的收费标准，不仅 使院落停车井然有序，也有效弥补了院落管理运行经费 再次，自管小组在对院落的管理中耗时费力，但公私 夹杂，甚至有私大于公的倾向。自管小组被居民赋予管 的不足。当然，这种人在院落中属于凤毛麟角，但对于实 现院落自治从政府外在推动走向自我维系状态的可持续 发展来说，是不可或缺的宝贵资源。 三、问题院落的自治影响因素分析 经验固然值得总结和推广，但问题更需清醒面对。 不让荣誉光环淹没居民真实意见，不让成绩经验掩盖存 在问题，不让路径依赖麻痹创新意识，是我们的正确态 度。纠处问题、深化自治才是我们的目的。通过对街道 掌握的６个问题院落的调查与分析，我们发现影响这类 院落自治绩效的因素有些是共同的，或者是相似的，基本 可以从政府、社区、自管小组和居民四个角度来探讨。 首先，政府在推广院落自治方面的动机良好、用心良 苦，但有急于求成的倾向。政府在基层民主实践的过程 中，越来越意识到“民主是个好东西”，因而在关于民主自 治机制的创新方面，动力很足，积极性很高。但在组建任 务的目标考核下，符合实际的“成熟一个组建一个”的原 则难以被遵循。有的社区往往在尚未对群众进行充分发 动、尚未对自管小组长人选作全面考察的情况下就“一窝 蜂”式地完成了组建；有的甚至在无人愿意出任的Ｊ隋况下 强行“拉郎配”或干脆“挂个名”。自治起点的把关不严导 致无穷后患：比较极端的例子是出现了恶霸门卫、置规矩 而不顾的随意摆摊设点的自管小组成员以及不给好处费 就不给办事的小组长等自治乱象，结果是社区无法掌控、 居民怨声载道、自治组织形同虚设、自治功能衰竭变质。 其次，社区在对院落自治的指导中注意搭台建制，但 有“剑走偏锋”的倾向。院落自治是在社区自治的基础上 产生的，社区和院落是指导与被指导的关系，但这种指导 却存在形式主义的问题。比如，有的社区对自管小组的 指导虎头蛇尾，以为选出自管小组就万事大吉，却缺乏后 续的指导培训、跟踪监督；有的对自管小组的检查和考核 习惯于停留在开没开会、有没有会议记录等形式上，却忽 理院落的职责，管理即是对居民的服务。事实上，居民虽 然对自管小组的财务方面多有质疑，但也有８４．８％的受 访居民认为“院落事多复杂，很辛苦，自管小组应该领补 贴”。可见，居民对自管小组的工作是有期待、有认可 的。但拥有对院落收益一定的开支权、对院落事务一定 的决定权，还是让有的自管小组尝到了甜头。在权力的 吸引和利益的诱惑下，有的自管小组关注院落收入多于 居民需求；有的不仅不尊重民情代表，反而僭越权力，进 而“大权独揽”；有的不是通过做扎实的、日常的、细致的 ８７ 群众工作来赢得理解和认同，而是简单相放，甚至恶言相 向。当自管小组与居民的交道主要是在收取各项费用时 才发生，很难想象居民对他们的工作会响应、支持、配合， 院落自治陷入恶『生循环的困境。这恐怕也是一些收入较 高的院落其自治绩效反而较差的一个不可忽视的原因。 最后，居民的院落公共意识有所发育，但依然处于不 稳定状态，有波动摇摆的倾向。针对居民的院落公共意 识，我们在问卷中设计了８道相关题目： 关于居民院落公共意识的调查统计情况 如图所示，仅从统计结果看，我们几乎可以得出“居 民的院落公共意识正处于积极发育的过程中”这样的结 论，但意识的觉醒并不等于行动的及时跟进。比如，在投 票选举院落民情代表和自管小组时，依旧是看热闹的多， 实际投票的少；对自管小组的工作背后议论的多，公开发 表意见、主动交流沟通、 调偿、享受权利就必须承担义务等现代意识尚未完全养成 的质量。社区在这个问题上应该吸取教训，谨防院落重 幕时，“搭便车”、贪便宜、靠政府等小市民意识也时常暗中作 们好不容易积累的公共意识似乎不堪一击。这种负能量 蹈自身覆辙；尊重居民自治的权利，支持并保证居民当家 褰祟。特别是当不自觉的“小人”们屡屡得逞的情况下，良民 作主才是正确的态度。成长起来的院落自治或许还能促 进社区自治本位的回归。 的传ｉ差和蔓延是影响居民自治积极【生的主要障碍之一。 四、深化院落居民自治需要注意的几个问题 尽管存在这样那样的问题，但院落自治是符合基层 直接民主发展方向的制度设计，而民主是一个过程，自治 也需要相应的条件。多给民主一点时间，多给群众一点 时间，不悲观，也不冒进。从转变观念、解决问题入手，从 我们目前能做得到的做起，循序渐进地改善自治的外部 运行环境，夯实自治的内生基础，让院落自治先有效运转 起来，进而实现可持续发展。目前，我们以为首先需要注 意以下三个方面的问题： 第一，政府要做好基本公共产品和服务的供给，为院 落自治创造条件。院落自治价值有限，功能有限，不应对 其寄予过多不切实际的高期待。事实上，民主自治不是 包治百病的良药，在很多问题的解决上，民主甚至是无力 的，而政府却有兜底的责任。虽然社区每年有１ ５－２５万 的公共服务资金，但经过各类项目使用比例和院落之间 的平衡后，对于解决收入水平较低的、甚至难以自给自足 的老旧居民院落基础设施的改造问题依旧显得杯水车 薪。政府在这方面应该主动作为，如果硬要这类院落通 过居民自治的方式来实现公共产品的自我供给，不仅不 应该，也超出了居民的实际承受能力。即使勉为其难地 通过了民主程序，在执行 程中也必定阻力重重。 因此，民主的形式和自治的覆盖面固然重要，院落的 “面子”打造也的确能光鲜一时，但居民更关心、更在乎的 是“里子”。政府应该把关注的重点更多地放在提供与居 民切身利益直接相关而他们自身又无法负担的公共产品 和公共服务上。只有政府解决了居民相对较大的后顾之 忧，居民才有“闲情逸致”来关注院落里鸡毛蒜皮的小事， 才愿意为维护这一亩三分地的美丽和谐、幸福平安出一 份力、尽一份心。 第二，社区既要尊重院落自治，又要合法、合理地给 予积极指导。一方面，自治意味着不能再管控。个别琢 磨着“如何卡住院落收入，把自管小组变成自己的手和 脚”的社区显然还存在传统的管控思维，与自治理念背道 而驰。事实上，恰恰是类似的不良干预影响了院落自治 另一方面，自治也不意ｎ；ｔｃ￣放任。那种以为“自治就 不该管、不能管”，或者由于畏难而不会管、不愿管，因而 放任院落想干什么就干什么，甚至形成大民主的“自治霸 权”，则既不符合民主本意，更有违“依法自治”的原则。 特别是在居民自治意识尚未发育成熟、自组织能力尚无 明显提升的情况下，社区的指导和监督显得更加责无旁 贷。但是，这种指导必须以民主和法治为原则，以明晰指 导内容、调适指导方式为前提。比如，在监督和规范自管 小组行为、培训提高其履职能力、防止无序现象发生方 面，在引导居民正确行使民主权利、把握自治方向、提升 自治质量方面，在整合院落人财物资源、指导院落探索强 化“造血”功能、帮助实现院落自治可持续发展等方面，社 区都应该积极作为。但如何实现指导而不主导、参与而 不干预，考验着社区的智慧。 目前，居民的主体意识薄弱和参与冷漠依旧是院落 自治的老大难，需要从多方面着力。一是注重氛围营造： 通过给院落命名、设计院落标志、制定《院落公约》、开展 集体活动增强院落凝聚力；通过宣传好人好事、特别是无 私奉献、志愿服务的先进典型示范带动院落新风尚。二 是注重平台搭建：通过建立邻里互助、文体娱乐等院落自 组织网络增进居民间的沟通和联系；通过保障知情、落实 公开，）ｊｎ￣ｉ与自管小组的交流互动消除猜疑和误会，增进 理解和信任。三是注重制度完善：通过健全回应反馈机 制，使居民参与院落公共事务的结果得以有效体现，让居 民感受到作为主体价值的实现和参与的意义；通过建立 奖惩机制，鼓励遵章守约的自律良民，惩戒恶人恶习恶风 气，来积累主体意识，弘扬院落正能量。四是注重动力激 发：通过发掘共同利益，讨论院落居民普遍关心的热点问 题、解决居民生活中的难点问题，调动参与积极性；通过 量力而行地认领院落管理责任田，逐步积累“建设院落、 人人参与、人人有责、从我做起”的主体意识和责任意 识。总之，与定规章、建组织不同，居民主体意识和自治 真精神的培养既是系统工程，更是持久工程，需要我们久 久为功，方能安基固本。 责任编辑何周富
