２０１０年第３期 Ｎｏ，３，２０１０ 九江学院学报（哲学社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｊｉｕｊｉａｎｇ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ ａｎｄ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ） （总第１５８期） （Ａｕｔ ＮＯ ｉ５８） 论我国公民权利救济途径的困境与出路 以公民权利与国家权力的冲突为视角 孔杨 （南京师范大学法学院宪法学与行政法学Ｏ８级硕士研究生 江苏南京） 摘要：近年来，我国群体性纠纷和暴力维权事件频频发生，成为和谐社会构建过程中必 须着力解决的主要问题之一。这些事件的发生有很大一部分是由于公民权利与国家权力发 生冲突所致。冲突并不可怕，而公民权利在面对国家权力威胁时救济途径的不足和失效，却 是导致社会矛盾和纠纷难以化解、公平正义无法实现的体制性根源。在对我国公民权利救 济制度的失效进行反思之后，笔者认为，解决这个困境的出路在于从宪法上确认公民的救济 权；推进司法改革重树司法权威，发挥司法救济途径的核心作用；改革信访制度，完善行政救 济渠道；从而真正使得公民权利与国家权力发生冲突时有畅通有效的救济途径。 关键词：公民权利 国家权力救济途径改革 中图分类号：Ｄ ９２０．０文献标识码：Ａ文章编号：１６７３—４５８０（２０１０）０３一Ｏ０６２一（０４） 我国当前公民权利救济途径的困境 一、权力与公民权利具有价值选择与利益取向的差异，国家权 力与公民权利的冲突难以避免。而有冲突就必须要有解决 （一）公民权利救济的法治意义 目前在我国追求法治社会的大环境下，随着人们对于 冲突的方式。法治社会应该建立健全各种权利救济机制， 当公民的合法权益受到国家权力的侵害时，公民不是诉诸 暴力或其他非制度化的参与和表达形式，而是选择法定的 权利救济方式，通过既定的救济程序解决纠纷和请求补 偿。这样，因权利受到损害导致的对社会、对公共权力机 构的不满和反抗就可以迅速消解，社会秩序中潜伏的破坏 力和冲击力就可以控制在最低状态。所以说，权利救济是 权利越来越重视，公民对于权利的理解和认识日益深刻， 维权运动也呈现出新的形式和特点。权利对于实现法治而 言具有无可代替的意义，无论是法治生成的根基还是法治 所追求的目的，都与公民的权利息息相关。２００４年，十届 全国人大第三次会议通过的《中华人民共和国宪法修正 案》将“国家尊重和保障人权”写进宪法。人权是我国宪 法内在精神，同时是对宪法进行价值评价的重要标准，尊 重和保障人权是现代民主宪政的一项基本原则，将“人权 原则”写入宪法成为当代中国民主法制建设和政治文明建 设的历史必然。这是中国特色的人权观在宪法上的反映， 衡量法治国家的试金石。没有权利的有效救济，权利也只 能是画饼充饥，法治更是无从谈起。 （二）我国公民权利与国家权力冲突的救济途径困境 众所周知，近年来我国的暴力维权事件频频发生。例 如，辽宁被拆迁者一怒之下捅死前来强拆的保安；上海的 被拆迁户女主人潘蓉在屋顶拿燃烧瓶和当地政府组织的拆 迁队对峙；成都金牛区女企业主唐福珍面对强拆，在屋顶 自焚。他们在以生命呼唤正义，而他们为什么不选择法定 是社会主义优越性的具体体现，是中国法治文明进步的一 个重要里程碑。 然而，权利进入宪法和法律，仅仅需要纸张和油墨而 已，“在实际生活中，并非法律上规定的权利都能被实现， 事实上大多数法定权利的实现是需要社会（物质性或精神 性）资源援助的，缺乏必要的资源，法定权利就只能停留 在形式上，只具有实现的可能性。”…法律权利在向现实 权利转化过程中往往存在着诸多障碍。而国家权力是公民 的救济途径来维权呢？这些现象不得不引起我们的深思。 而笔者认为，救济途径的不足和失效正是导致社会矛盾和 纠纷难以化解、公平正义无法实现的体制性根源。 在我国，依据宪法和法律规定，当公民权利与国家权 权利的最大的威胁。虽然我国将人权写入宪法，从法律上 确定了国家权力对公民权利的保障义务。但是，由于国家 收稿日期：２００９—１２—０５ 力发生冲突时，公民有法定的权利救济途径。例如，依据 宪法第４１条的规定，公民享有申诉、控告和检举的上访 作者简介：孔杨（１９８６一），女，江西九江人，南京师范大学法学院宪法学与行政法学０８级硕士研究生。 孔杨：论我国公民权利救济途径的困境与出路 ・６３・ 权利。上访权是公民付诸公权救济，实现权利救济的宪法 性权利，主要是指公民通过向有关国家机关的申诉、控告 或检举，要求恢复名誉、赔偿损失、落实政策、取消不合 理的义务负担等，从而实现自己的权利。上访权的实现途 径包括向法院提起行政诉讼，向行政机关提起行政复议， 以及申诉、信访等方式，同时国家赔偿制度在其中发挥着 重要作用。然而，尽管我国有着多样化的权利救济途径， 却并没有充分发挥其有效性，这是一个让人困惑不解却又 难以回避的现实问题。如前文所举事例，救济制度的失效 一方面表现为公民权利在受到国家权力的侵害时难以通过 法定的救济途径得到维护；另一方面表现为公民主观上对 救济途径的不信任，在权利被侵害时宁可选择私力救济或 非其它制度化的方式来解决。博登海默曾经指出：“如果 一个纠纷未得到根本解决，那么，社会机体上就可能产生 溃烂的伤口；如果纠纷是以不适当的和不公正的方式解决 的，那么，社会机体上就会留下一个创伤，而且这种创伤 的增多，又有可能严重危及到对令人满意的社会秩序的维 护。”Ｌ２ 因此，我国公民权利在面对公权力侵害时的救济 途径失效问题已不容忽视。 二、对我国公民权利救济途径失效的反思 （一）公民权利宪法救济的缺憾 ０８年１１月，深圳市政府在执行当地行政部门的禁摩 令时，由于一人死亡而引起“摩托仔”袭击警方。以及全 国各地因为老百姓抵抗强拆或反抗城管粗暴执法而导致的 暴力事件更是比比皆是。从这些事件中，我们可以发现一 个共同的问题：当公民认为自己的基本权利受到国家权力 侵犯，而又无法通过普通司法程序救济维权时，是通过默 默忍受还是走向极端暴力维权？是否还有其他的救济方式 呢？纵观世界各国法律规定，对基本权利的救济主要有宪 法上的救济和普通法律上的救济这两种方式。宪法上的救 济主要是通过宪法监督制度，即违宪审查制度、宪法诉讼 制度以及宪法的司法化等来实现的，而普通法律上的救济 则主要是通过刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼以及非诉讼 救济的途径来实现的。就我国目前的情况来看，在对基本 权利依靠普通法律上的救济方面还是比较的完善，但是在 宪法上的救济方面则是相当的落后了。 在我国，公民没有直接进行宪法救济的权利。尽管现 行宪法已经预计到法律、行政法规、地方性法规等可能存 在违反宪法的情况。但是，宪法主要从保障宪法秩序、维 护法制统一的角度，就法律、行政法规、地方性法规，以 及其他规范性法律文件的合宪性的监督和审查问题做出了 规定，而没有从为公民宪法权利提供宪法救济的角度进行 规定。这不能不说是现行宪法的一个重大缺陷。因此，现 行宪法应当赋予权利所有者在权利受到侵害时主张自己权 利的权利。另外，我国宪法和立法法的规定中，缺乏专门 的宪法救济机构和宪法救济程序。我国的宪法诉讼制度没 有建立起来，宪法的司法化进程也有着重重阻力。而且， 正如前述，我国的宪法监督制度主要是从保障宪法秩序和 维护法制统一的角度予以设计的，而忽视甚至是回避了为 公民权利提供救济这一人文关怀。因此，完善我国宪法上 的救济制度，从制度层面确保公民救济权的实现已是当务 之急。 （二）公民对法定救济途径的不信任 司法救济是指任何人当其宪法和法律赋予的权利受到 侵害时，都能够向独立而无偏倚的法院提起诉讼并由法院 经过正当审讯做出公正裁判，这是最终的也是最可靠的一 种救济途径。而司法救济的可靠性建立在司法系统的独立 性基础之上。司法裁判者的中立性是司法公正性的基础。 英国学者贝克尔曾把法院的独立、中立视为“司法程序的 心脏”或公正程序的最基本要件。关于法官中立的内容， 美国法学家戈尔丁在其《法律哲学》一书中的“中立性” 标题下概括为三项：第一，与自身有关的人不应该是法 官；第二，结果中不应含纠纷解决者的个人利益；第三， 纠纷解决者不应有支持或反对某一方的偏见。而要做到法 官中立，首先必须保证司法独立。司法独立是司法权威的 制度保证，没有独立的司法，法官不独立，就难免受到各 种不相关因素的牵扯，从而偏离公正的立场导致裁判不 公，法律的权威将无法落实。 在我国，尽管中国现行宪法规定人民法院依照法律规 定独立行使司法权，不受行政机关、社会团体和个人干 涉，从而在国家根本大法的层面上肯定了司法独立作为我 国司法活动与组织原则的地位。然而，我国司法系统目前 存在的问题在于，一方面，法官审理案件没有独立于其同 事和上级，而是存在某种形式的隶属关系，不能以其独立 见解或以合议庭多数人的见解作出裁判；同时，上下级法 院的层级监督关系在一定程度上异化为层级领导关系，更 加加重了司法“行政化”，损害司法独立性。另一方面， 由于法院财权、人事权受制于立法和行政机构，因此审判 权时常受到行政权的干预，其结果往往是法官不能依照法 律自主作出裁判，审理权与裁判权相分离，裁判结果的公 正性和客观性受到外在因素的影响，极大地损害了司法权 威。地方法院实质性地受制于地方政府和其它权力部门。 人民与政府产生纷争投诉无门，上访受制，这种司法不独 立和法院官僚化加重了公民对司法救济途径的不信任。 至于国家赔偿制度，《中华人民共和国国家赔偿法》 曾被人戏称为“国家不赔偿法”，这表达了人们对《国家 赔偿法》存在诸多缺陷的不满。的确，国家赔偿制度目前 存在诸多缺陷，不仅赔偿标准极低，法律和人为设置的无 数苛刻的条件更是让公民、法人或其他组织受到国家机关 职务行为侵害时，很多情况下不能获得国家赔偿。例如， 精神上受到严重摧残的“处女嫖娼案”的受害人麻旦旦， 最后获赔７４元钱，成为了救济制度不合理的一个极端例 证。这样不能保护公民权利的救济制度，让公民如何去选 择相信？ （三）法定救济制度的自身缺陷 由于各种法定救济制度在自身设计上的先天缺陷，以 ・６４・ 九江学院学报 ２０１０年第３期 及国家权力的缺位和错位，使得我国权利救济途径在落实 过程中存在着混乱和不力。 从行政诉讼来说，尽管最高人民法院已开始重视公民 起诉难的问题，并发布了《关于保护行政诉讼当事人诉权 的意见》。明确要求各级人民法院重视和加强行政案件受 理，依法保护当事人诉讼权利，切实解决行政诉讼“告状 难”问题，旨在保障公民的诉权。但是，一个不容我们忽 视的问题在于：行政诉讼的胜诉，更难。这是由于地方法 院和地方政府之间的关系失衡，地方政府常常越权干涉司 法独立，使得地方法院不能公正独立的行使审判权。保护 了人民的诉权，而人民又总是败诉，这样的保护失去了意 义，这样的诉权也只能显得苍白无力。而行政复议对具体 行政行为有权审查其合法性和适当性，还可以对规范性文 件进行附带审查。但是，目前行政复议制度仍然存在三个 方面的问题：一是独立性的欠缺，行政复议是由各级政府 内部的法制部门负责办理，难以公正独立地行使权力；二 是程序不公开，缺少法院公开开庭、提供证据、辩论等一 整套程序，连一般的听证程序也罕有，使得公正性受到质 疑；三是范围狭隘，行政复议虽然比行政诉讼的范围要 大，但仍然受到很大的限制，抽象行政行为无法单独进入 复议范围。 信访制度是我国争议性很大的一个特殊的救济制度。 信访在大多数情况下是人民群众遇到不公正的待遇时寻求 救济的一种手段，因此具有极强的维权性，在一定的程度 上，作为一种民情上达、申冤维权的特殊信道，对社会起 着安全阀，对老百姓起着宽慰剂的作用。但是，必须看到 的是，信访制度也存在着很多缺陷。首先，信访体制不 顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦 点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失。其 次，信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国 家司法机关的权威。再次，信访程序缺失，立案不规范， 终结机制不完善，政治迫害和政治激进主义相伴而生，不 断诱发较严重的冲突事件。例如，“分级负责、归口管理” 是《信访条例》确定的一条原则。它的意思是说哪个机关 出了问题，就由哪个机关自己解决。这显然不符合古老的 自然公正原则。由于实行“分级负责、归口管理”，反映 上去的问题最后还是要通过原行为机关自己处理，这等于 是与虎谋皮，结果可想而知，行政机关不打击报复已经是 万幸的了。此外，为了强化各级领导的责任，各地还建立 了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”。客观地说， 这种信访领导体制对各级党政重视信访问题起到一定的作 用也解决一些问题。但由于各级政府为了抑制住上访的增 加和升级在收买和欺骗等方法不能发生效果时，就会采取 各种手段对信访群众进行打击、限制。例如，根据深圳市 委有关精神，深圳市中级法院、检察院、公安局、司法局 联合发布了《关于依法处理非正常上访行为的通知》，对 “非正常上访”行为做出了详细的列举，并规定可在一次 拘留后对非正常上访处以劳动教养。尽管《信访条例》并 未将劳动教养明确列入处罚措施范围，但对上访人员实行 劳教早已不是创举，而地方党政这样做的目的，不过是阻 止信访民众上访，以免影响其政绩。信访民众的权利往往 受到诸如此类的公权力的侵害而进一步丧失，这将最终影 响他们及同情者对国家的政治认同和法治信仰，这个后果 是不堪设想的。 三、如何促成公民权利救济途径的畅通 （一）保障公民基本权利，建立违宪审查和宪法诉讼 制度 如前文所述，无论是群体性纠纷，还是暴力维权事件 的发生，我们发现，公民权利往往容易受到政府行使的公 权力的威胁。而在我国，政府权力为何难以得到限制？从 宪政基础上看，作为国家根本大法的宪法，在我国并不是 宪政的产物，而是通过革命暴力夺取后执政者单方面制订 出来的。在这样的基础下，执政者在执政过程中缺乏法治 观念，对政府权力与民众权利的界限的划分忽视与民众的 协商；法院和地方政府之间存在牵连关系，法院审理案件 缺乏独立性，导致公信力降低；地方性法规和规范性文件 违背法律，脱离现实，侵害公民权利的情况大量存在。例 如，前文所述深圳拟对十四种非正常上访行为处以劳教的 通知，是根据深圳市委３５次常委会议有关精神，由市中 级人民法院、检察院、公安局、司法局联合发布的。而在 成都拆迁案中自焚的唐女士的家人可能正是看透了这一 点，加上法院并没有审查《城市房屋拆迁管理条例》是否 违宪的权力，才在关于拆迁行政复议被驳回后，没走司法 程序而走上进京上访之路。在这样的现实情况下，若再不 产生违宪审查办法等配套机制，还有什么可以约束执政者 其身呢？因此，只有推动法治进程，建立宪法救济制度才 能使已经产生了巨大独立利益的地方政府的“执政能力” 受到有效制约。 尤其是公民当其权利受到国家权力侵犯时，在穷尽了 其他救济手段之后，应当有权通过宪法诉讼或违宪审查而 获得救济。公民权利最大的威胁来自于国家权力的滥用， 因此，公民能够通过正当的法律途径对所有的国家权力提 出质疑和挑战，应当是人权保障的最重大问题，而宪法诉 讼则是公民理性地对抗国家权力的最终合法手段。因为， 如果政府试图避免那些因对抗国家权力而产生的激进行 为，那么就必须充分提供或承认以及适用行使其他合法的 救济手段，包括违宪审查制度的建立和宪法诉讼制度的健 全，以便通过通常宪法体制加强个人安全保障。换言之， 要么落实平时的请求权，要么承认危急的抵抗权，或者两 者兼而有之，非此不足以保障公民的自由权利以及维持和 加强现代法治秩序的正当性。这是根据宪政原理推出的必 然结论。因此，建立中国的违宪审查和宪法诉讼制度是破 解我国公民权利救济制度失效的必要条件。 （二）推进司法改革，保证司法救济的公正权威 公民权利实现的最后一道屏障就是司法救济。司法救 济的意义就在于给每一个公民提供了一条实实在在的在合 孑Ｌ杨：论我国公民权利救济途径的困境与出路 ・６５・ 法的制度空间内主张和实现自己权利的有效途径，从而使 其成为维护脆弱人权的最强有力手段。的确，在一个健康 的法治社会里，必须为每一个人敞开司法救济的大门，以 使其权利受到侵害时能够通过这一渠道获得有效和公正的 救济。单是这样一条救济渠道的存在，就足以使人们更加 觉得安全和可靠。从人类政治文明的演进史来看，社会成 员的权利遭受侵犯后难以得到补救往往与诉权受到限制、 无法进入司法程序有很大的关系，其次才可能是由于审判 不公导致的后果。 因此，为了使司法救济制度真正发挥其维护公民权利 的功能，必须要在推进司法改革，重树司法权威的同时， 切实保证公民诉权得到保障以及获得司法救济的渠道畅 通。首先，《行政诉讼法》明确将抽象行政行为、内部行 政行为、国家行为、终局行为等排除在行政诉讼的受案范 围之外，这是被政府侵权的公民和法人告状无门的重要原 因。对此，笔者建议要结合时下正在酝酿的司法体制改 革，扩大法院受案范围，将一切行政行为纳入司法审查的 范围。修改《法院组织法》等法律，规定法院无法定理由 不得拒绝受理案件，应当由法院受理的案件，法院必须受 理，否则，应当追究法官乃至法院领导的责任。其次，在 当前司法还不能完全独立的情况下，行政诉讼严重受制于 政府的权力。起诉政府的案件，法院往往不受理，也不说 明任何理由，而有些法院本身就是政府部门实施侵权行为 的参与者。对此，笔者建议增加司法机构的资源投入，并 在制度上确立法院和检察院的重要人员和经费均由上一级 法院和检察院管理和保障，这样才能保障司法独立、中立 以及良好的法官素质。最后，现行的国家赔偿范围太窄， 既不符合国家机关职权行为的实际，也不利于充分和全面 保护受害人的合法权益。笔者认为，确定国家赔偿范围的 原则是：有损害即有赔偿的原则，坚持以职务行为确定国 家赔偿范围的原则，拓宽归责原则扩大赔偿范围的原则。 建议修改《国家赔偿法》，将赔偿范围模式改为概括式， 各类权益均纳入国家赔偿责任范围，抽象行政行为损害赔 偿纳入国家赔偿范围，增加合法行为的补偿责任范围和公 共设施致人损害的国家赔偿责任，法院错判行为的国家赔 偿责任，限制免除国家赔偿责任的范围，行政合同中的损 害赔偿纳入国家赔偿范围，军事行政损害赔偿也应当纳入 国家赔偿范围。总之，为了保证公民获得司法救济的渠道 畅通，我们应让司法拥有足够的权威，在挖掘现有的司法 潜力的同时大力推进司法改革，重构国家赔偿范围。 （三）改革信访制度，补充完善救济途径 无可讳言，我国的行政救济一直面临着困境。这种困 境主要表现在：收案数严重不足，撤诉率高得出奇，且相 当一部分是非正常撤诉。此外，行政救济还有立案难、审 理难、败诉高、执行难等种种问题。其实，许多行政相对 人并不是不敢或不愿去寻求救济，而是更习惯或更乐于通 过信访手段来实现救济。可以说，在当代中国社会，信访 对于行政相对人的权利救济实践来说具有某种特别的意 义。 因此，我们应在推进司法改革的同时，结合信访制度 改革来完善现行的救济制度。笔者认为，信访救济应该纳 入法治轨道，发挥信访救济的独特优势，集中矫正其不讲 程序、缺乏规范、充满悠意的根本弊端，从而将信访救济 规范与行政诉讼救济、行政复议救济相结合，共同完善我 国的救济制度。首先，在尊重行政相对人意愿的前提下， 应当争取把相当一部分可以通过行政诉讼或复议来实现救 济的案件转移到这两个渠道中去，以弥补法院和行政复议 机关收案严重不足的问题，缓解信访机构因为“投诉爆 炸”带来的负担问题。这样既可以为行政相对人提供“接 近正义”的免费班车，又可以使他们在复议救济所遵循的 程序中、在司法最终审查权的原则中逐步认识法律，尊重 法律，树立对法治的信心，学会用法律武器来维护自己的 权利。其次，把未列入诉讼救济和复议救济的案件纳入信 访渠道。我国现行的行政诉讼法仅规定对违法行政行为实 施救济，行政复议法虽然规定复议机关可以撤销或变更明 显不当的具体行政行为，但在实践中理解具体行政行为的 不当仅限于有法律规定的情况。因此，信访可以在对实际 社会生活中大量存在的行政机关失当、失职行为实施救济 上充分发挥作用。在时机成熟的时候还可以借鉴瑞典首创 的申诉专员制度，将信访救济正式纳入法治的轨道。最 后，在诉讼救济和复议救济遭遇种种困难时尤其是关系网 的阻隔时，将案件转到信访渠道来处理。这种机制虽然比 较难于规范，但对于目前尚面临种种体制缺陷的中国社会 来说是不可或缺的。它一方面可以像日本行政法中的苦情 处理机制那样发挥社会安全阀的作用，另一方面更重要的 是，可以发挥信访机制的独特优势，突破关系网的封锁， 借助高层的力量来矫正地方政府的违法行为，克服司法不 公的弊端。总之，在现行公民权利救济机制与法治要求存 在差距的客观事实面前，我们应该从最有利于公民权利救 济的角度出发，对现有的信访制度进行重新的审视与功能 定位，以配合行政诉讼和行政复议制度，与司法体制改革 相结合来共同促进救济制度的完善。 参考文献： ［１］林结．公民基本人权法律制度研究［Ｍ］．北京大学 出版社，２００６．１０． ［２］［美］博登海默．法理学——法哲学及其方法［Ｍ］． 邓正来译．北京：华夏出版社，１９８７．４８９． （责任编辑詹建志）
