２０１３年第１２期 法治研究 我国行政规划中的公众参与制度研究 冰 以《城乡规划法》相关规定为中心 葛先园 杨海坤 摘 要：行政规划过程中的公众参与具有重要意义。我国尚未制定《行政程序法》，不过 《城乡规划法》中较多规定了行政规划公众参与制度。以《城乡规划法》相关规定为中心进行 分析，可以得出我国公众参与行政规划的形式多样、程序粗简、实效有限、行政规划主体承担 法律责任的范围狭窄等结论。据此并参酌域外经验，我国行政规划公众参与制度需作相应的 发展完善。 关键词：行政规划 公众参与 城乡规划法 一、公众参与行政规划的意义 体的行政目标，并进一步制定为实现该综合目 标所必需的各项性大纲的活动。②按照不同 随着现代社会分工的复杂化和多样化。国家 的划分标准，行政规划的种类繁多，千姿百态，人 的行政任务已不能再仅仅满足于消极地保障公 们不易完全认清其面目，以致于学界在行政规划 民的权利不受国家公权力的侵害。现代国家的公 的内涵和法律属性方面到现在还众说纷纭。不 权力必须积极防范风险，主动提供对民众生活上 过，无论何种类型的行政规划，都具有一个共同 的照顾，就有限的资源作出合理、公平、有效的分 的本质特征，那就是其必然预先设定行政目标， 配和给付，尤其是在基础设施建设、环境保护、社 并以预先构想的手段和方法来努力实现该行政 会平等、公民尊严、生存等诸多方面，更要未雨绸 目标。可见，行政规划的优势在于“集中事权”，③ 缪，防患于未然。国家为了完成这些行政任务，极 提高行政效能，综合各项行政，以达其协调 具特色的行政规划顺势发生与发达，“在现代行 一致。 政中扮演着愈来愈重要的角色”。④ 但是，行政规划“不是将抽象的法律规范涵 行政规划亦称行政计划，是指行政主体在实 摄到具体的要件事实，而是利益权衡、信息处理、 施公共事业及其他活动之前，首先综合地提示 方向确定、手段选择的综合过程”。④所以，行政规 有关行政目标，事前制定出规划蓝图，以作为具 划者具有很大的自由裁量权，致使行政规划具有 本文系安徽省社科规划项目（ＡＨＳＫ１１－１２Ｄ１８５）及国家社科基金一般项目（１２ＢＦＸ０６７）的前期成果。 作者简介：葛先园，安徽财经大学法学院副教授、硕士生导师，法学博士；杨海坤，山东大学法学院人文社科一级教授、博士 生导师。 ①应松年：《职能的演变与行政规划》，载《郑州大学学报》（哲社版）２００６年第ｔ期。 ②姜明安主编：《行与行政诉讼法》，高等教育出版社２００７年版，第２６０页。 ③翁岳生编：《行》（上册），中国法制出版社２００９年版，第７８７页。 ④［德］汉斯・Ｊ．沃尔夫、奥托・巴霍夫、罗尔夫・施托贝尔：《行》（第二卷），高家伟译，商务印书馆２００２年版，第１８０页。 ９３ 我国行政规划中的公众参与制度研究 天然的“合目的性”倾向及“合理性”诉求，受到政 策的影响很大，会在不知不觉中挣脱“规范性”的 缰绳。正是因为行政规划的这一本性，故而其必 须遵循法治原则，否则就算规划者满怀仁爱之 心，也不过是父爱主义的体现，其规划结果 很难得到人们的普遍认可，更遑论取得人们的信 任。因此，行政规划过程中如果没有民众参与。或 者民众参与程度不充分．方式不恰当，行政规划 的结果便会遭到民众的抵制。譬如，在我国，地方 规划的ＰＸ项目，曾在厦门、大连、宁波等地 引来广泛争议，最近又在彭州、昆明掀起波 澜。这些规划项目为什么不能被当地的民众接纳 呢？原因诚如《人民日报》评论所言，“不管投资多 大、工艺多先进，如果牵涉到民众利益的公共性 问题，仅以‘通告’、‘告知’的形式‘单向度传输’。 怎能在信息时代、权利时代赢得民众支持？公众 激烈的表达背后，实际上是未被尊重的权利、 未被满足的诉求，是没有被听见、被看见的情绪 和声音”。⑨反观西方发达国家，ＰＸ项目离城市很 近的比比皆是，只是因为在项目规划过程中，有 民众的实质参与，有中立专家的科学论证，有规 范、公开的规划程序，以及项目投产后真正落实 的监督、防范措施，这些项目并未被“妖魔化”，并 未受到附近居民的强烈抵制。 概而言之，行政规划这一本应“人见人爱”的 现代国家的行政手段．在我国的现状却是让人 政规划者往往会在不经意间侵犯私主体的权利。 譬如，去年年底、财政部及当时的卫生部 联合下发的《关于开展基本医疗保险付费总额控 制的意见》，打算用两年左右的时间在所有统筹 地区范围内开展总额控制工作，要将总额控制管 理内容纳入定点服务协议，很难说没有侵犯定点 医疗服务机构以及基本医保参保者的权利。⑦第 三，公众参与有利于消解民众的偏激思维。经验 告诉我们，除了圣人和愚人，“常人都不愿意打自 己的耳光”是符合基本人性的结论。民众参与了 行政规划的决策，通常就没有理由再吹毛求疵。 第四，公众参与有利于提高行政规划的科学性。 行政规划是面向未来的复杂决策。所涉要素极 多，就算规划人员是百里挑一的专家型为政者， 其规划也难免存在疏漏之处。 二、我国公众参与行政规划的现状 包括公众参与制度在内的行政规划程序，各 国往往规定在其行政程序法中。譬如，德国《联邦 行政程序法》第７２条至第７８条详细规定了行政 计划确定程序，其中为了保障公众实质参与行政 计划的确定程序，规定了行政计划机关与行政计 划听证机关的分离制度，行政计划机关仅有权提 出申请，由主管行政机关来组织听证和作出计划 确定裁决。在听证及确定裁决过程中，根据《联邦 行政程序法》第７２条第４款，任何自身利益受到 行政计划影响的人，都可以提出异议。⑧就算有些 国家的行政程序法中没有单独规定行政规划程 “爱恨交织”的矛盾体。要想恢复其“人见人爱”的 本真面貌，关键是要有完善的行政规划过程中的 公众参与制度。第一，公众参与有利于公众相信 行政规划者没有滥用手中的权力。鉴于社会契约 论的广泛影响，现代社会中民众信任公权力至关 重要。公众参与行政规划让民众亲历行政规划过 程，“每个公民的权利有了顺畅制约权力的途径。 进而有了制度性的规范力量，其也终将成为私权 利信任公权力的有效机制”。⑥第二，公众参与有 利于保障私主体的权利。如果没有公众参与，行 ⑤⑥序，但其行政程序法仍然保障了行政规划过程中 的公众参与。日本的《行政程序法》没有规定行政 规划程序，不过该法第１条第１款开宗明义：“本 法的目的在于通过规定处分、行政指导以及备案 程序总的共同事项，确保行政运营的公正性以及 提高其透明性，以此保护国民的权利利益。”连不 具有强制执行力的行政指导也要遵循行政程序 金苍：《用什么终结“一闹就停”困局》，载《人民Ｅｔ报））２０１３年５月８日第５版。 葛先园：《主体间型立法的概念及其意义》，载《法律科学））２０１１年第４期。 ⑦《关于开展基本医疗保险付费总额控制的意见》尤其侵犯了基本医保参保者的权利。我们可以推想，某统筹区定点医疗服 务机构每年的支付总额已固定，而区内参保者是否生病，生什么样的病，需要多少医疗费，却是自生自发的事件，就某一年度而言． 是无法控制的。超过总额怎么办？由于《意见》想当然地划定了定点医疗服务机构的责任，后者很可能将不利益转嫁到前来接受医疗 服务的基本医保参保者身上。 ⑧９４ 同注④，第２４７ ２５４页。 我国行政规划中的公众参与制度研究 法的规定，行政规划自然不可能例外。该法不仅 大篇幅规定行政听证程序以保障民众参与行政 决策，⑨且另具３个条文（第２９条至第３１条）赋 予公民辩明机会——详细规定了赋予辩明机会 的形式、通知辩明机会的方式，以及辩明机会的 准用范围。 依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计 方案的总平面图予以公布。 第二，举报、控告、听证会、论证会、听取意见 等是公众参与行政规划的主要形式。《城乡规划 法》第９条第２款规定，任何单位和个人都可以 采取举报或者控告的方式，向城乡规划主管部门 或者其他有关部门反映违反城乡规划的行为。城 乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者 控告，应当及时受理并组织核查、处理。第２６条 要求城乡规划报送审批前，组织编制机关要依法 采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公 众的意见。另外，第４６条规定。对于一些重大的 行政规划项目，比如省域城镇体系规划、城市总 我国尚未制定专门的行政程序法，不过行政 法学界已有学者开始重视研究行政规划的程 序控制。⑩还有论者直接以我国未来制定行政程 序法时该如何构建行政规划程序为基点。指明我 国目前行政规划程序的不足。⑩这些研究仅部分 地提及了行政规划过程中的公众参与问题，并没 有把它作为论题来研讨，也就没有以我国 现有关于行政规划的典型法律文本来分析其现 状。如前所述。行政规划领域主要集中在基础设 施建设、城乡规划、环境保护、生存照顾、裁量性 执法等方面，因此我国在这些领域中较晚近制定 的单行法律——譬如２００８年１月１日施行的 《中华人民共和国城乡规划法》中关于公众参与 行政规划的规定——能够代表我国目前所能保 障公众参与行政规划的最高水准。＠其要点归纳 如下： 第一，以规划的公示、公告、公布作为公众参 与行政规划的一种方式。《城乡规划法》第２６条 规定，组织编制机关要依法将城乡规划草案予以 公告，且公告的时间不得少于３０ Ｅｌ；第８条规 定。城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法 批准的城乡规划；第４３条规定．已经批准的城乡 规划确需变更的，可以变更，城市、县城 乡规划主管部门要及时将依法变更后的规划通 报同级土地主管部门并公示；第４Ｏ条第３款规 定，城市、县城乡规划主管部门或者省、 自治区、直辖市确定的镇应当 体规划、镇总体规划，其组织编制机关要组织有 关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，且 采取论证会、昕证会或者其他方式征求公众的意 见。第５０条还规定了在变更确需修改的城乡规 划时．规划主管部门要采取听证会等形式。听取 利害关系人的意见。 第三，把行政规划过程中的公众参与上升到 了公民基本权利的高度。《城乡规划法》第９条第 ２款规定，“任何单位和个人都有权向城乡规划 主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反 城乡规划的行为”。而我国《》第４１条第１款 规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关 和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对 于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行 为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举 的权利”。控告和检举本是明确规定的公民 的基本权利，《城乡规划法》把其作为公民监督城 乡规划违法与否的主要形式加以重申，就是把行 政规划过程中的公众参与作为公民的权利 来看待。 ⑨ 日本的行政程序法共计３８条，其中第１５条至第２８条规定了听证程序和制度。 ⑩代表性论文有王青斌：《论行政规划的程序控制》，载《国家行政学院学报））２００９年第６期；张晶：《论中国行政规划的程序 规制》，载《内蒙古社会科学》（汉文版）２Ｏｌ１年第６期。 ⑩期。 郭庆珠：《我国行政规划程序的不足与立法展望——以（行政程序法）之规划程序建构为基点》，载《行政论坛））２ＯＬＯ年第５ 事实上，在已制定了行政程序法而其中没有专门规定行政规划程序的国家或地区，主要就是因类似于《城乡规划法》这样 ⑩的单行行律已经规定了行政规划程序。譬如，我国地区其所谓“行政程序法”没有规定行政规划程序，主要原因就在于其所 谓“都市计划法”、“区域计划法”、“农地重划条例”等对于行政规划程序已有规定。参见翁岳生编：《行》（上册），中国法制出版社 ２００９年版，第７７２页。据此，本文以我国《城乡规划法》的相关规定来归纳我国行政规划中公众参与制度的现状，虽有以偏概全之 嫌，但在选材及立论上具有典型性、科学性、合理性，能够具有“窥一斑而知全豹”的效果。 ９５ 我国行政规划中的公众参与制度研究 第四。以追究城乡规划机关及其相关工作人 员法律责任的形式，来保障公众参与行政规划制 度的有效落实。《城乡规划法》第６０条规定，镇人 民或者县级以上城乡规划主管部 针对我国行政规划中公众参与制度的这些 不足之处，可作如下完善： 第一，保留“拟制参与”制度，显著增加公众 实质参与行政规划的规定。我们称行政规划的公 门，如果未依法对经审定的修建性详细规划、建 设工程设计方案的总平面图予以公布的．或者同 意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总 平面图前未采取听证会等形式听取利害关系人 的意见的，由本级、上级城乡 规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正， 通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责 任人员依法给予处分。 示、公告、公布为“拟制”的公民参与，是因为狭义 而言，其不能算在公众参与行政规划制度之内。 这正如一部法律制定出来并公布，立法者不能说 我们受众都参与了该法律的制定一样。然而，行 政规划的公示、公告与法律的公布也有不同之处 （行政规划公示、公告后，如果不同意见较多且强 烈，原规划尚有变更的余地），所以“拟制”的公众 参与行政规划制度，也是有价值的，应该予以保 留。但仅有行政规划的公示、公告、公布，显然不 足以彰显公众参与。《城乡规划法》中规定的论证 会、听证会、听取公众意见等，改变了信息独自形 成、单向流动的局面，是很好的公众实质参与行 政规划的形式。不过，《城乡规划法》的规定很笼 统，需要增加大量操作性强的具体规定。另外，还 应考虑赋予公众对行政规划的最终决定权。行政 规划未雨绸缪．其目的终归是要建设和谐社会， 而行政规划主体享有较大裁量权，其裁量结果是 否具有合理性，是否符合，要给公众一个最 后实质参与的机会。这是借鉴了古老的立法复决 理论的合理内核。⑩最终决定权不仅最合乎民权 主义的思想，而且能够有效防止行政权专断、失 职、偏私，另外还可增长公众的社会责任心，有利 于社会和谐氛围的形成。 第二，科学、合理、细致地设计公众参与行政 规划的具体程序．尤其是规划草拟阶段的公众参 与程序。行政规划相对于其他行政活动方式而 三、我国行政规划中公众参与制度的完善 尽管《城乡规划法》中公众参与行政规划有 了长足的进步，但如果仔细分析．可以发现其有 如下不足：其一，“拟制”公众参与的规定较多，实 质参与的规定较少。《城乡规划法》中多个法条都 有“公布”、“公示”、“公告”的规定，从信息公 开层面而言，很有进步意义。但对于行政规划的 公众参与制度而言，其价值不大。公示、公布、公 告是单向的信息流动，公众没有实质参与信息形 成。其二，对“规划前、规划中”的公众参与规定得 不充分，“生米煮成熟饭”式的事后参与、被动参 与的规定较多。这与“拟制”公众参与一脉相承， 从前引的法条也容易看出这一点，不再赘述。其 三，关于公众参与行政规划的程序规定像内 容一样抽象，可操作性不强。譬如，比较《城乡规 划法》第９条第２款与《》第４１条第１款，前 者几乎是后者在城乡规划领域的简单重复。作为 落实的具体立法，措辞如此笼统，比较罕见。 言，其最大的特殊性就在于可供选择的规划种 类、规划方式的多样性，以及规划裁量空间的广 泛性，因此只要规划主体提出了行政规划草案， 就算规划确定程序中采取专家论证会、公众参与 的听证会，往往都很难实质修改规划主体提出的 草案，毕竟，规划主体能从不同的视角论证草案 的正当性．“先人为主”在人的认识过程中．总是 占据着主导性的影响力。而规划草拟阶段的公众 参与，尚无成型的主导意见，更容易集思广益，形 成多元意见，有利于行政规划更具科学性。规划 草拟阶段可分五个具体小步骤：规划主体提出规 其四，公众参与行政规划时所表达的意见对规划 结果的实质影响非常有限。综观《城乡规划法》第 ２６条、第４６条、第５Ｏ条、第６Ｏ条等，仅能得出 行政规划在程序上需要听取公众意见，如果在程 序上没有安排听取意见．需要承担一定法律责任 的结论。其五，违反公众参与行政规划而承担法 律责任的范围非常有限。《城乡规划法》第６０条 仅规定了在制定或修改城乡规划总平面图而没 有公示时，相关人员要承担法律责任。 ⑩王世杰、钱端升：《比较》，中国大学出版社２００４年版，第１８９ １９２页。 我国行政规划中的公众参与制度研究 划倡议；征集公众的规划意见；汇聚、整理公众的 规划意见；根据公众意见拟定规划草案；提交规 划草案进入规划确定程序。 部分，允许行政决定者再作出自我判断，若与记 录意见不同．则必须有充分合理的理由，且必须 明文指出不依据记录意见的理由。⑩ 第四，扩大行政规划主体违反公众参与行政 规划制度时而应承担法律责任的范围。寻求对行 政规划侵权的法律救济．比寻求其他具体行政决 定侵权的法律救济更难。譬如，对行政规划决定 不能寻求预防性法律救济．因造成不可回转损失 的危险事实并未发生；就临时性法律救济而言， 还要注意特殊规定．需要权衡立即执行的利益与 申请利之间何者为重；侵害第三人利益的行 政规划并不自动导致行政规划决定的废除；第三 人证明了自己的相关权益受到侵害尚显不足，必 须证明自身的主观权利受到了侵害。⑩诸如此类 很多。所以，为了最大限度地保障行政规划 可能影响的公众利益，必须扩大行政规划主体违 反公众参与行政规划制度时而应承担法律责任 的范围。唯如此．行政规划者才有组织公众参与 行政规划程序的压力，做到有权必有责，实现公 众参与行政规划的法制化。 第三，赋予公众参与行政规划时所提出的意 见以实质效果，如果意见排除，必须进行充分说 理并公开理由。公众参与行政过程而提出的意见 具有实质效果是现代法治国家的通例，但我国已 有法律的规定相当笼统、模糊。《城乡规划法》仅 有听取论证会、听证会、利害关系人意见的规定， 并没有确定该类案卷排他原则：而学者们鼓呼的 被认为确立了听证案卷排他原则的《行政许可 法》第４８条，实际操作起来很有难度，＠足见我国 在这方面立法上不是疏漏，就是粗糙。日本的《行 政程序法》第２６条的规定对我们很有启示。该 条内容是关于经听证后行政机关如何作出对行 政相对人不利益处分的决定的，其对听证意见的 做法是“充分参酌”。据其权威解释，“充分参酌” 是指对听证笔录（在本文可引申为公众参与行政 规划而提出的意见记录）采取区别对待，笔录记 载的事实部分，严格拘束行政决定；记录的意见 ⑩⑩⑩《行政许可法》第４８条第１款：“听证按照下列程序进行：……（五）听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无 ［日］室井力、芝池义一、浜川清主编：《日本行政程序法逐条注释》，朱芒译，上海三联书店２００９年版，第１９７页。 同注④，第２６６～２７０页。 误后签字或者盖章。”第２款：“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”
