完善政府信息公开范围,构建“阳光型政府”

完善政府信息公开范围，构建“阳光型政府”

【摘要】2008年《政府信息公开条例》施行以来，“阳光型政府”正处在逐步构建之中，但随着人们对政府信息知情权的保护意识逐渐提高，政府信息公开的范围也亟待调整和扩大，条例虽然明确列举了公开范围以及不予公开范围，但在实践中还是存在很多的问题。完善政府信息公开范围，明确“公开为原则，不公开为例外”“主动为原则，申请为例外”的原则十分重要。

【关键词】信息公开；公开范围；例外情形

“政府信息公开是现代民主的重要组成部分，政府信息公开包括获得信息权、使用信息权与参与信息权。政府作为社会的管理者，在行政管理过程中，制作、搜集、存储的大量信息”[1]。从定义上我们可以看出，政府信息是公民了解政府动态，保障自身权利的重要途径。因此，完善的政府信息公开制度，对于提升我国政府的公信力，保持社会和谐稳定具有重要的意义。

一、我国政府信息公开范围现状及存在问题

公开范围是政府信息公开制度中最基本的内容，我国的《政府信息公开条例》在第9条到第14条明确列举了政府主动公开信息的内容，从表面，公民可以获得的政府信息非常广。但事实并非如此，在政府信息公开中还存在着很多的问题，导致我国构建“阳光型政府”的过程中失去了群众的信任。

第一，禁止公开范围界定不清。从《条例》第14条第4款可知，禁止公开的政府信息包括国家秘密、商业秘密、个人隐私、公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息。但其并未对四者的具体含义明确界定，这就给政府很大的自由裁量权，使政府不想公开信息时，就可以此为借口，不予公开。河南首例政府信息公开案中，规划局以停车位的规划内容涉及国家秘密而拒绝公开[2]，这在现代社会屡见不鲜。所以明确的界定禁止公开范围十分重要。

第二，列举式的公开范围具有局限性。《条例》在第9到12条对政府信息公开的内容进行了规定，明确了公开范围，对政府的实践有指导作用。但从另一方面来看，如果从列举的方式去规定，必然会缩减公开范围。“这种靠列举划定政府信息公开范围的规定模式，必然导致的逻辑结论是：政府信息公开范围事项可能有交叉，更可能有遗漏，列举不可能穷尽所有政府信息，完全可能出现既不在肯定列举范围之内，也不在否定列举范围之内的政府信息事项[3]”。

第三，《政府信息公开条例》位阶过低。《条例》是国务院制定的行政法规，其在法律位阶上低于法律，根据第14条第2款，政府信息公开前还要依照《保密法》及其他相关法律法规进行审查，从这个条文可以看出，在政府信息公开的过程中还要考虑是否与保密法相冲突，我国保密法制定的时间比较早，并且保密范围过宽，定密程序不严格等问题，使得政府信息公开范围存在一定的限制。

第四，没有贯彻“主动为原则，申请为例外”原则。《条例》中明确列举了主动公开的范围，但实践中大多只注重形式不注重实质，并且行政机关大多公开正面信息而不公开负面信息，例如一些重大事件的伤亡人数，贪腐人数。这对维持社会稳定具有一定的作用，但是要建立一个透明的政府，就应该最大限度地保障公民的知情权。除此之外，申请公开作为主动公开的补充，也是保障公民知情权的主要途径。但在实践中，政府出于自身利益的考虑，“会认为申请公开的信息与申请人自身利益无直接关系，行政机关在不主动公开的情况下就可依据本条的规定驳回申请人的申请，这对于公众的信息公开请求权无疑是巨大的损害[4]。”

二、完善政府信息公开范围的建议

首先，制定《政府信息公开法》。提升信息公开的法律位阶具有十分重要的作用，因为法律具有普遍的约束力，并且会有效的约束行政机关的行为。除此之外，可以与《保密法》等法律处于相同的法律位阶，在出现冲突时可以权衡利弊，防止本应公开的信息处在保密的保护伞下，严重损害了公民的知情权。

其次，在公开范围上，以概括式代替列举式。《条例》中将公开的范围通过列举的方式做出规定，这不仅不会保障公民的知情权，反而会成为行政机关拒绝公开的理由。因为如果某项信息不符合这些规定中的任何一种，又不符合禁止公开的情况，那么行政机关会以此为借口拒绝公开。所以应该将禁止公开的范围进行明确的界定，除了国家秘密、商业秘密、个人隐私和公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息以外的，都应该公开。

其次，严格贯彻“主动为原则，申请为例外”原则。政府信息公开不能仅是形式主义。行政机关应该及时准确地将各种应当公开的信息发布，便于查询，如果制订了概括式的公开范围，那么将会有非常全面的信息公之于众，这样也会减少行政案件的数量，更好地保障公民的知情权。除此之外，涉及隐私并且又与申请人有厉害关系的信息，应该由申请人申请公开，申请人只需提供初步的利害关系证明，即可获得信息。如果行政机关拒绝，应该提供充分的理由和依据，申请人对决定不服可以通过诉讼和复议的途径解决。

最后，加强监督管理。2013年10月15日发布的《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，《意见》指出要进一步加强平台建设和机制建设，完善各项保障措施。建立更多的信息公开平台，给与公众更多获得信息的渠道，对监督政府信息公开具有十分重要的作用。

三、小结

通过对我国政府信息公开范围中存在的问题进行了比较系统的分析，可知要想完善我国政府信息公开范围还需要一个复杂的过程。具体完善过程应该秉持这样的原则：第一，以公开为原则，以不公开为例外。第二，以主动公开为原则，以申请公开为例外。第三，以概括式的公开范围为原则，以列举式的禁止公开范围为例外。

参考文献：

[1]张明杰.信息民主的保障——政府信息公开制度[J].世界环境，2006（01）.

[2]李钧德.阳光政府为何遭遇“玻璃门”[N].中国改革报，2006-5-10.

[3]杨小军.论政府信息公开范围[J].天津行政学院学报，2011（03）.

[4]周欣.我国政府信息公开范围研究[D].中国政法大学，2011.