积极老龄化视角下成都市社区养老服务体系建设研究

体系建设研究

摘要：随着家庭养老功能的持续弱化和老龄人口日益增长，社区养老日渐成为政府、社会及个人关注的焦点，本文基于“积极老龄化”的视角，通过文献研究法和调研法等研究方法，从“健康、参与、保障”三个维度对成都市社区养老服务体系的建设的现状和不足进行归纳和分析，并针对性地提出了相应的对策建议。

中图分类号：C913.7

关键词：积极老龄化 社区养老 养老服务 引言

自上世纪80年代我国家庭结构小型化和人口老龄化的趋势日渐凸显，将社区作为养老的载体开始被大众所认可和接受。如今，社区养老服务模式在我国虽然已经开展运行多年，但是，很多地区的社区养老服务体系还不够完善，社会化养老的优势还未被充分挖掘。究其原因，主要是因为社会化养老服务顶层设计存在缺失、政府可以投入的财力有限、社会主体参与度不高等问题迟迟未能妥善解决。成都市早在1992年就已进入老龄化社会，虽然近几年借助吸虹效应的影响，老龄化程度有所好转，但依然是我国人口老龄化较为严重的城市。近年来，成都市委、市政府高度重视社区养老服务工作，在推动社区养老服务体系建设的过程中认真贯彻执行上级党委、政府关于老龄化问题的重大决策和部署，将社区养老工作作为构建“老有颐养”典范城市的重要评价指标。目前，成都市已开辟出了一条“党委领导、政府主导、政策扶持、社会主体、多元发展”的养老服务发展新思路。并逐步形成了“政府保障基本、社会增加供给、市场满足需求”的多层次社区养老服务供给格局。

一、积极老龄化理论的内涵

“积极老龄化”理论最早由世界卫生组织（WHO）于2002年的第二次老龄问题世界大会上正式提出，其核心理念为“健康、参与、保障”三大支柱，并旨在围绕这三个维度构建养老服务评价指标体系。与以往把老年人定义为“衰老、无价值”的负面形象不同，“积极老龄化”的内涵更加具有前瞻性和引领性，该理论不仅将老人视为具有“社会价值和社会潜能”的个体，同时还致力于为老年人构建一个拥有“独立、有尊严”人格的基础上能够获得充分保障和照料的“老年友好社会”。

二、成都市人口老龄化特征

成都市60岁及以上老龄人口总量基本呈现上升趋势，截至 2020年，成都市户籍老年人口315.27万，常住老年人口376.41万。得益于近几年来，成都市的吸虹效应愈发凸显，大量外地青壮年劳动力涌入，无论是户籍老年人口还是常住老年人口占全市人口的比例有所回落，但是仍然面临老年人口总量增加的问题。根据成都市2017年的户籍人口数，通过人口结构外推法预测迁入、迁出情况，综合预测，到2035年，成都市老龄人口将达到585万人，老龄化率达到 25.3%，成都市将进入深度老龄化社会。与老年人口总量增长相同步的是，全市人均期望寿命已经达到81.52岁，户籍高龄老人（80岁及以上年龄段）占老年人口比已达到15.33%。[1]预期寿命的增长将伴随着高龄、失能、半失能老人的比例将会逐年提高，进而导致老年人无法自理的时间的延长，成都市的照料负担将会越来越重。未来，成都市不光面临老年人口总量快速增长的现实，还将面临高龄老龄化的问题。如何满足庞大的老年群体对养老的需求将会成为一个持续性的社会问题。

三、成都市社区养老服务体系建设现状 （一）保障维度

为了让老年人没有后顾之忧的安享晚年，成都市积极推进老年保障事业的发展。养老服务基础设施建设水品大幅提升，社会保险覆盖面、待遇支付水平逐年扩大和增长，长期护理保险制度试点持续推进，对困难、独居、寡居老年人的生活保障费用也在逐年提高，老年人权益保障受到高度重视。

全市享受城镇职工基本养老保险的退休人员从2016年的167.35万人增长到了2021年的175.35万人，累计增长了8万人，增长率为4.7%，全市享受城乡居民养老保险养老金的老年人从2016年的120.62万人增长到了2021年的127.5万人，累计增长了7.1万人，增长率为5.7%。成都市老年人基本养老保险参保率从2016年的96.1%提升至2021年的99.6%，基本上实现了基本养老保障全覆盖。

为保障每一位老年人都能在家门口享受便利、优质的养老服务，成都市近年来也一直在大力推动社区养老服务设施建设，并取得了一定的成绩。“十三五”期间，成都市城乡社区养老设施覆盖率分别达到了100%、92%[2]，累计建成日间照料中心2740个，社区嵌入式养老院224个，农村幸福院1210个。养老床位总数12。7万张（含筹建），其中护理床位占比达到35%。每千名户籍老人拥有床位数为27张。[3]虽然在养老服务基础设施建设数量上有了一定的提升，但是通过GIS搭建数据平台，可以看到，成都市社区养老机构分布主要呈现出中心城区密集，周边市县稀疏的特点。说明目前社区养老基础设施建设存在一定的城乡二元差异。未来，成都市还需在养老基础设施建设上持续发力，力争构建起以社区养老服务综合体为枢纽，以社区养老院、农村幸福院和日间照料中心为支撑的城乡全覆盖的养老服务网络。[1]

图1 2021年成都市社区养老机构分布核密度值[4]

购买基本医疗保险对于老年人来说意义尤其重大。随着年龄的增长，人的身体机能和免疫力会逐渐下降，面临疾病风险的概率会大幅上升。而购买基本医疗

保险可以转嫁由疾病给老年人的家庭带来的经济负担，一定程度上缓解老人因为疾病而致贫的风险。受益于成都市较为雄厚的经济和财政实力，在“十三五”期间（2016-2020），成都市基本医疗保险总人数和待遇支付水品的进一步提升。医保报销比例逐年提高，城镇职工在政策范围内住院医疗费用平均报销比例达到85%，年度最高支付限额为全市城镇全部单位就业人员平均工资的6倍。城镇居民政策范围内住院医疗费用平均报销比例达到75%，年度最高支付限额为全市居民可支配收入的6倍。[2]

表1 2016-2020年成都市基本医疗保险参保人数[5]

年份

参与城镇职工基本医疗保险退休人员

参与城乡居民基本医疗保险的老年人

合计总人数

2016

164.4 105.94 270.34

2017

181.95 145.04 326.99

2018

195.81 143.20 339.01

2019

203.06 132.56 335.62

2020

212.14 134.23 346.37

除了逐步完善的社会保障制度以外，来自家庭的赡养和社会援助也是保证老年人晚年生活质量的重要手段。在家庭赡养层面，成都市为鼓励子女担负起赡养

老人的责任与义务，于2019年1月开始实施赡养老人的专项个税扣除，对独生子女或非独生子女家庭承担赡养年满60周岁双亲职责的纳税人给与最高2000元标准的定额扣除额度。对于那些独生子女死亡或伤残导致无法承担赡养责任的老年人，经相关部门鉴定情况属实，成都市将按月发放特殊扶助，扶助标准根据随着物价水平的上升而逐年提高。社会援助方面[6]，成都市建立了低收入人口动态监测信息库，对城乡低收入老年人的生活状况进行实时监测，确保城市低保老人和农村特困（五保）老人都能够获得满足其基本物质生活的补贴资金。

作为人社部确定的全国首批十五个开展长期护理保险试点的城市之一，成都市政府于2018年7月1日正式实施《成都市长期照护保险制度试点方案》。为保证长护险制度的全面落实，成都市将所辖22个市（区）县划分为5个长护险试点区，并交由5家商业保险公司经办，但效果并未达到预期。截至2020年底，长护险覆盖参保人员867万人，而待遇支付仅为3.19万人、57.24万人次，基金支付6.8亿元。[7]，不过，长期护理保险的覆盖率虽然在政策的支持下非常可观，但是其待遇支付水平和享受长护险待遇的人数还有待提高。[3]

（二）健康维度

健康是积极应对老龄化的基本条件，随着预期寿命的逐年提高，老年人对健康的诉求也越来越强烈，健康已经成为人们“最具普遍意义的美好生活需要”。党的十八届五中全会制定的《“健康中国2030”规划纲要》在针对老年健康问题阐述中强调，要求各级党委和政府要把满足人民群众的健康需求放在优先发展的战略地位，特别是要突出解决好老年人等重点人群的生理和心理健康问题。

为满足成都市老年人日益增长的卫生服务需求，提高老年人的健康水平，成都市不断整合市域内的医疗资源。在体系建设上，探索构建以社区养老服务机构为基本网点，以二级医院为枢纽，以三级医院为支撑的三级医疗协同服务体系。通过上级医院安排专家进入社区坐诊、社区定期举办健康大讲堂活动、建立家庭医生团队等方式，提高居民的健康意识，推动优质医疗资源下沉。在社区医护人才培养方面，成都市创新性的采取了“大型三甲医院+市级基层卫生培训+线上培训”三位一体的医护人员培训模式，对社区（农村）卫生服务机构的医师和护理人员进行系统培养，充实社区医护人才队伍。[8]在医疗基础设施建设上面，成都

市以社区（农村）老年人的医疗卫生需求，和老年疾病特点的预防、治疗、康复为导向，推动基层医疗卫生机构的硬件提升。截止2020底年，全市完成了域内250多家基层医疗卫生机构基础设施改造，370多家的基层医疗机构诊疗设备的提档升级和1900多家村卫生院的标准化建设，这些基层医疗机构设施升级与改造极大地方便了老年人对医疗、康复和护理服务的需求。

心理健康状况对于老年人积极应对老龄化同样意义重大。进入老年生活之后，随着家庭结构和社会关系的改变以及身体机能的逐渐退化，老年人容易产生孤独感和畏惧情绪，进而引发各类生理和心理的疾病。[4]目前，成都市正在积极探索依托社工支持中心和社工服务总站等专业的社工机构组建老年心理关爱志愿服务队。该组织以失能、病残、空巢、留守、临终老人为重点服务对象，以心理疏导、心理咨询和应急干预为服务内容，向老年人提供精神关怀服务。同时，一些社区还与专业心理健康咨询机构合作，定期邀请专业的心理咨询师和心理科室专家向老年人提供心理健康知识讲座和心理辅导。此外，成都市还在“十三五”期间探索制定鼓励子女与年老父母共同居住和就近居住的相关支持政策，包括假期、住房和用工制度方面的制度倾斜，以此来缓解老年人对代际赡养的心理焦虑。

（三）参与维度

积极老龄化理论中的“参与”一般指老年人参与的一切对社会或者他人有贡献的有益活动，同时也能满足老年人收入来源、精神支持、自我价值实现的活动。根据《中华人民共和国老年人权益保障法》中规定：“国家和社会应当重视、珍惜老年人的知识、技能、经验和优良品德，发挥老年人的专长和作用，保障老年人参与政治、经济、文化和社会生活。”的相关要求，[9]近年来，在相关职能部门和老年协会的引领下，各区县社区积极开展老年活动。

在体育活动参与方面，全市有22个区县建立了老年体协组织，成已建成的老年体育活动中心3000余个，各级老年体育组织2591个，覆盖了将近200万的老年人。为使老年人参加体育运动规模化、常态化、群众化，成都市老年体协还以社区为单位每年组织开展老年体育赛事，鼓励老年人参与。据统计，仅2021年，全市市各级老年体育组织就举办了各项赛事活动4000余次，参与人数近40.95万人。[10]

在文化娱乐方面，成都市通过各街道养老服务综合体内开办的文化娱乐活动中心，向老年人提供棋牌室、阅览室、卡拉OK茶座等休闲娱乐活动场所。同时，市各街道和社区还会定期在社区内举办各种书画、摄影、表演活动，并邀请退休的表演艺术家、摄影家、画家对社区老年参与者进行现场指导。

在老年教育方面，为加速老年教育发展，促进老年人力资源开发，成都市目前初步建立起了三级老年教育办学体系。并在2022年出台的《区（市）县、镇（街道）、村（社区）三级老年教育网络建设指导标准》中明确提出：到2025年实现100%的镇（街道）建有老年教育学校，60%的村（社区）建有老年学习点，参与教育活动的老年人占成都市老年人口总数的比例达到40%以上。此外，继续支持社会力量参与老年教育，鼓励民间资本或个人参办老年大学，推动各类校外培训机构利用场地闲置时段开展老年教育。联合医院、银行、媒体和通讯部门等多元主体组建成都市老年开放教育联盟，创新成立成都银发乐龄人才库，支持老年人服务社区教育和社区治理。[11]

在老年志愿服务体系建设方面，全市老年志愿服务队伍四级框架基本建立，社区志愿服务品牌项目不断涌现，社会参与度不断提高。目前，成都市各区县部分社区开展了多个试点，摸索“时间银行”互助养老发展路径，并初步形成了“政府引导，机构运作，社会参与”的运行机制。但由于目前这种模式还没有统一的管理机构，各社区的数据无法打通、兑换标准不一，还无法被大众普遍接受。因此，时间银行的推广还需建立市级统筹的时间币存储、兑换、捐赠信息系统。

四、社区养老服务体系建设中存在的问题 （一）社区养老意识有待提高

现阶段步入老年的都是上世纪60年代以前出生的人，这一批人对物质匮乏时代的记忆比较深刻，生活普遍较为节俭，消费方式也比较保守，对诸如日间照料、助餐服务和精神慰藉等收取费用的养老服务兴趣不高。并且，受传统家庭观念和孝道文化的影响，大多数老人都生育有多个子女，家庭能够给与的照料和支持还很多。因此，目前成都市的老年群体对于社会化养老服务的需求整体来看还是比较有限，养老服务消费市场还有待进一步开发。

（二）城乡二元化问题严重

农村地区经济基础薄弱、人口流失严重且各村落分布较为分散，无法同社区一样形成养老资源的聚合效应。因此，成都市在社区养老服务资源配置上存在城乡发展不均衡的问题，农村地区在服务内容、服务质量、社区养老机构设置数量和专业服务人员数量上与城市还有较大的差距，城市社区能享受的诸多社区养老服务在农村无法实现。[5]此外，受制于农村相对落后的经济条件和人居环境，农村的失能、慢性病患病、独居和空巢老年人口数量要远远多于城市老年人，而农村的医疗服务水品又无法满足老年人的需求。久而久之，这种城乡医疗资源分配的不平衡就会形成一种恶性循环。

（三）缺乏专业的养老服务人

员

成都市目前不但面临养老护理从业人员缺口大的同时，还存在着该职业群体“文化素质低、专业技能差、年龄偏大、流失严重”等问题。究其原因，首先是因为社区养老服务人员薪资待遇水品低，工作强度大，社会地位低。在调查研究中发现，目前还有大量“公建民营”和“公办民营”性质的社区养老院受限于市场规模有限和服务价格受到政府部门的严格管控，只能勉强维持经营，甚至还要

靠政府补贴经营，导致在支付养老服务人员的工资时显得捉襟见肘。其二是工作强度与压力，与月嫂和医院护工相比，同为护理服务工种的养老护理人员的工作强度相对较高，一名护理人员平均要同时照护6-10位老人，且每天的工作时长基本在10个小时以上。[6]此外，还有一个原因就是社会舆论对养老服务工作人员存在偏见，认为他们从事的是无技术含量的苦力工种，这种身份歧视和工种歧视也直接导致了很多人不愿从事养老护理工作。

（四）社区养老服务供需错位

社区养老服务供需错位主要体现在两个方面，一方面是真正有需求的高龄、失能老人由于部分社区养老服务机构逆向选择的原因无法获得专业社区养老服务机构提供的服务，二是老年人多层次、多样化的养老需求无法得到满足，笔者在调查走访了几家成都市武侯区社区日间照料中心时发现，大多数老年人在社区养老服务机构选择的养老服务仅仅停留在助餐和文化娱乐活动上项目方面。部分街道由于政策驱动，盲目跟风建设社区养老机构，导致养老服务设施和床位闲置率高，老年人的照料和精神慰藉需求得不到满足成为了目前成都市社区养老服务机构的常态。[7]

五、对策建议

（一）培养高素质的人才队伍

成都市社区养老服务人员大致可以分为三类：第一类为专职服务人员，这类人员普遍拥有较高的专业素养，但由于人才的稀缺，其服务收费标准也较高；第二类为兼职服务人员，这类人员一般由下岗职工、待业人员经过专业培训后上岗，其专业素质不高，但能够完成一些基础的日间照料与护理工作。第三类为志愿性服务人员，他们一般为所在社区退休干部、党员、知识分子、在校大学生和非营利性组织的志愿者，这些志愿性服务人员主要参与提供一些文化娱乐活动和精神慰藉服务。为缓解目前人才稀缺的尴尬局面，成都市可以发挥区域内文化、教育中心的地位，推动养老专业人才培养的职业化和现代化。积极促进职业技能培训与高等教育接轨，建立从中职到本科人才培养体系。此外，还可以通过制定养老

护理员国家职业技能标准和适当提高该行业入职门槛，逐步改变目前社会上对养老服务工作者的职业歧视。

（二）构建社区养老服务需求评估体系

建立养老服务需求评估机制不仅可以为老年人和社区养老机构选择养老服务提供了一把“尺子”，同时也为不断提高社区养老服务质量提供方向指引。需求评估机制通过精确量化老年人的养老服务需求，并将其反馈给养老服务提供主体，推动养老服务提供主体合理配置养老服务资源，实现养老服务的供需匹配。具体做法包括：由政府相关公共部门引入第三方机构对老年人的生活自理能力、认知能力、精神状态等健康状况进行测量和评估，并据此搭建老年人信息综合平台。通过信息平台协调资源、统筹数据，整合养老服务消费者、养老服务供给者、监管部门、养老服务需求评估机构等多方主体信息，实现养老需求、供给、评估、监督一站式运行。

（三）完善顶层设计，强化政府责任

完善社区养老服务体系建设的顶层设计，强化各部门之间的联结与统筹，努力实现社区养老服务领域内的地方条例、文件和政策等在横向上保持协调一致，在纵向上保持连贯。同时，构建社区养老服务建设评价指标体系，将社区养老服务体系建设与政府政绩考核挂钩，从而起到对政府的监督和检查的作用。

（四）完善农村社区养老服务体系建设，缩小城乡二元差异

持续推进新农村、新城镇建设，加快农村人口集聚，发挥养老服务资源集聚带来的规模效应，降低服务供给成本的同时提高资源的利用效率。[8]鼓励农村地区开展“互助”养老等符合农村实际的养老模式，发挥农村亲缘、血缘、地缘的社会基础和守望相助良好传统的优势。通过政策倾斜提升农村社区养老服务的基础设施建设和人才厚度，培养一批愿意回到农村、服务农村的养老护理人才队伍，推动农村社区养老服务水平升级。发挥社会公益组织在构建农村养老服务体系中筹集资金和服务提供的作用，弥补农村基层政府资金不足和专业性不强的问题。

参考文献：

[1] 陈力, 陈挚, 邱崇珊, et al. 基于行业发展视角的养老机构分布、运营现状及对策研究——以成都为例[J]. 城乡规划, 2021(Z1): 165-174.

[2] 黄德斌, 黄洋. 成都市完善多层次医疗保障体系的进程与实效分析[J]. 中国医疗保险, 2018(10): 44-46+50.

[3] 杨松, 王守富, 黄桃, et al. 成都市长期护理保险服务的供需现状与思考[J]. 卫生经济研究, 2020, 37(10): 34-36.

[4] 刘杰英. 社区老年人心理健康现状及影响心理健康的因素和干预措施[J]. 临床医药文献电子杂志, 2020, 7(15): 84.

[5] 杨瑞, 王萍, 何姣姣. 老龄化背景下农村社区养老服务体系建设研究[J]. 劳动保障世界, 2020(03): 30.

[6] 沈静, 王凌霄, 杨永学, et al. 成都基层医疗机构老年卫生服务现状及影响因素调查[J]. 现代临床医学, 2019, 45(02): 91-94.

[7] 李伟, 甘晓雪. 城市社区养老服务体系建设中政府履职的现状及问题分析[J]. 现代商业, 2018(20): 56-57.

[8] 李冉亭. 老龄化状态下农村社区养老服务体系建设分析[J]. 农村经济与科技, 2020, 31(10): 215-216.

作者简介：何家鑫（1996-）男，汉族，四川巴中人，邮编：610000，西南民族大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：劳动保障与人力资源管理；张淑芳（1965-）女，汉族，四川内江人，西南民族大学公共管理学院教授，研究方向：社会保障；

基金项目：西南民族大学2021年中央高校基本科研业务费专项资金优秀学生培养工程项目“积极老龄化视角下成都市社区养老服务体系建设研究”（项目编号：2021SYYXSS78）。

[1]

《 成都市2020年老年人口信息和老龄健康业发展状况报告》

[2]

《全市民政工作暨民政系统全面从严治党工作会议》 《成都市“十四五”养老服务业发展规划》 高德地图的POI

《2016-2020成都市年老年人口信息和老龄健康事业发展状况报告》 《2022年全市民政工作暨民政系统全面从严治党工作会议》 《四川省“十三五”老龄事业发展报告》 成都市卫健委

《中华人民共和国老年人权益保障法》，中国法制出版社，2018 年，第

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[4]

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[7]

[8]

[9]

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成都市老体协

《成都市关爱居家和社区老年人工作实施方案》

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