第8章 非营利组织与社会公共服务的提
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英国是新公共管理运动的发源地，改革的内容广泛而全面，改革的重大举措包括雷纳评审、下一步行动、公民宪章、竞争求质量运动和合作政府运动等。新公共管理运动开始以来，社会公共服务的提供不再由政府独揽，而是逐步市场化和合同化，非营利组织逐渐成为社会公共服务提供的主要力量。通过非营利组织的参与，提高了社会公共服务提供的质量和效率，扩大了公众享有公共服务的选择性，降低了社会公共服务提供的费用，创新了社会公共服务提供的模式，取得了较好的效果。
8.1 历史上非营利组织在社会公共服务中的作用
社会公共服务是指在社会发展领域中的公共服务，主要指以满足公众基本需求为主要目的、以公益性为主要特征、以公共资源为主要支撑、以公共管理为主要手段的公共服务，主要包括教育、医疗卫生、文化体育、社会福利和社会救助等内容。
英国是一个慈善传统悠久的国度，长期以来，非营利组织都是社会公共服务的重要支柱。早在12、13世纪，英国就出现了500多家民间慈善机构。1601年，英国颁布了世界上第一部慈善法，该法不仅划定了慈善机构的范围，强调了这类机构所具有的公益性、慈善性和民间性等特点，而且提出了政府鼓励和支持民间慈善事业的法律框架，制定了进行各种形式社会募捐以筹措公益资源的法律依据。该法对于英国非营利组织的发展起到了重要的作用。18世纪以后，伴随英国工业化的进程，社会分化不断加剧，1834年英国颁布了新济贫法，为救济那些没有钱的人或家庭提供了制度化的体系，也促进了非营利组织的发展和作用的发挥。英国最有历史名望的一些慈善组织都是在这段时期成立的，如：Barnado’s、National Society for the Prevention of Cruelty to Children（国家防止虐童社团）、the Salvation Army （救世军）等。据说当时伦敦一地的慈善经费就超过许多欧洲国家的政府收入。19世纪后半期也被认为是英国非营利组织发展史上的鼎盛时期。
近半个世纪，英国的政府公共部门、私人企业部门和非营利组织的地位、关系一直在不断发展变化。二战以后，随着福利国家政策的推行，通过推行“国有化”，将原来由许多非营利机构提供的社会公益服务接管成为政府公共服务，非营利组织的功能被弱化。20世纪70年代上台的保守党撒切尔政府，针对政府公共部门低效率和机构臃肿等问题，又开始大力推行“私有化”政策，非营利组织重又得到很大发展。1997年工党重新上台，布莱尔政府推行公共部门“现代化”改革，重新定位政府公共部门、私人企业部门和非营利组织的关系，在改革中推行“政府与志愿及社区组织关系协定”（COMPACT）。这一措施极大地激励和促进了英国非营利组织的发展，加强了政府与非营利组织的合作。
英国非营利组织
8.2 英国的新公共管理运动与完善公共服务
英国是新公共管理运动的发源地之一，被公认为20世纪70年代发达国家行政改革的先驱。在行政改革过程中，出台了一系列改革和完善社会服务的政策和措施。正是这些政策和措施的实施，拓展了非营利组织提供社会服务的空间。这些措施主要包括民营化运动、公民宪章运动、竞争求质量运动、合作政府等。
8.2.1 民营化运动
英国是二战后最早推行全面社会保障制度的国家。长期的福利国家政策，使政府负担越来越重，国内生产停滞、经济衰退、国际竞争力下降、失业率居高不下，被讥笑为“欧洲病夫”。同时，“从摇篮到坟墓”的完善的保障措施，也使许多人不愿劳动、不思进取，宁愿躺在福利的“温床”上享受各种补贴。20世纪70年代末开始，撒切尔政府认为，国有单位亏损严重，机制僵化，是国家的一大包袱，因此有必要大规模或彻底地重组公共部门。其主要措施是根据问题导向，制定解决的方案，凡是不应由政府实施的，取消或进行私有化；凡是不应由政府直接提供的，将运作权承包给民营部门，同时保持形式上的控制和责任；即使是当前无法进行民营化，也要权力下放，要么授权于执行部门，要么授权给地方政府，同时，这些机构承接这些职能也应受到竞争原则的制约。
8.2.2 公民宪章（The Citizen’s Charter）运动
20世纪90年代，为了完善公共服务的质量，继续推进改革，梅杰政府上台就发动了公民宪章运动，鼓励公共组织和公共机构制定、公布并实行一套明确的服务标准，这些服务标准总称为《公民宪章》，被认为是完善公共服务运动的标志性的规范文件。《公民宪章》具体包括六个原则：a.制定绩效标准，以此为依据对实际业绩进行评估；b.提供清晰明了的服务信息，包括实际绩效目标；c.对接受服务的用户进行咨询；d.礼貌待客，乐于助人；e.随时准备改正错误，包括作出经济补偿；f.保证物有所值。1《公民宪章》使社会服务标准化、公开化，使服务变得更规范、更可测量、更透明，这为非营利组织参与社会服务的提供奠定了基础。
8.2.3 竞争求质量运动
在公民宪章运动开始不久，1991年梅杰政府又发布了《为质量而竞争》的政府白皮书。白皮书确定了三个目标：一是使政府机构把精力集中在核心事务；二是在服务提供领域引入更多的竞争和选择；三是改善服务标准。其核心是引入竞争机制。与早期的改革相比，竞争求质量运动提出了“市场检验”的方法。所谓“市场检验”，是对内部和外部服务承担者按照市场规则进行比较，只要有可能，提供某一服务的政府部门就要与政府外的供应商进行竞争性投标。无论最后结果是外部承担还是继续由内部承担，通过市场检验可以保证服务以最佳方式提供。据统计，开展市场检验后，政府因此平均节约了约7％的成本。 1
英国文化协会：《法治与管理》2003~2004系列第1期，第20页。
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第8章 非营利组织与社会公共服务的提供
8.2.4 合作政府
1997年布莱尔工党政府上台，他在肯定以往改革成果的同时，针对改革存在的过分强调竞争、忽视社会责任等问题，提出了合作政府的理念。在1999年出版的《现代化政府》白皮书中，提出了打造一个更加注重结果导向、顾客导向、合作并有效的信息时代政府。在政府和非营利组织的关系上，颁布了《政府与志愿及社区组织关系协定》（COMPACT），将非营利组织与政府的关系以国家政策的形式加以确立，明确了双方共同的价值、原则、承诺，并制定了合作方针。COMPACT奠定了政府和非营利组织合作的基础。
8.3 公共服务的供给模式
公共服务民营化已经成为各个国家行政改革的普遍模式，它强调将过去由政府直接提供的公共服务通过各种方式由私营部门（营利）和非营利组织来完成或两者合作承担，政府回归“掌舵”的角色而不是“划桨”的角色。在英国，为了推进公共服务民营化，以提高服务的质量和效果，增加服务对象和服务内容的选择性，在一些领域甚至通过立法来推动服务提供的变革。如1990年的《国民健康服务和社区照顾法案》（延至1993年3月生效）把市场机制引入国民健康服务中，提出了服务购买者和服务提供者的区分，签订合同成为对健康事务进行综合管理的首要机制。对于服务转包的政策提出要“从社区照顾的供给导向政策向需求导向政策转变；从政府机构性的服务向社区性服务转变；从政府全包型向综合经济型的多方照顾转变”。并将服务的转包程序界定为“由承包者陈述任务、签署协议（合同）、评估服务人口的需求、服务地点的选择、服务的规格质量效益的检查、协议的终止日期和服务的反馈方式”等。法案鼓励私营部门和非营利组织参与服务的提供。为了保证这个要求的落实，要求必须把85％的新拨资金用于购买非营利组织或私营部门的服务，而不能用于由政府直接提供的服务，这意味着政府必须和私营部门和非营利组织进行交易。根据服务项目和竞争程度的不同，公共服务主要有以下供给模式。
8.3.1 直接外包
在一些服务项目中，主要是内部项目，通常会将从前由内部单位负责的服务在未经招标的情况下就外包给外部机构。内部单位会被移交（至少部分移交）给新的雇主，而中层管理人员保持不变。这种做法的影响是消除内部系统所出现的一些僵化，如果员工希望被移交给新的雇主，那么他们就要在新雇主面前表现其能力。
8.3.2 内部交易
建立市场的最基本方式是在组织内部建立供应商—消费者关系。在20世纪80年代，这一观点在一些私营部门非常流行，因为这可以帮助一些不能直接接触到消费者的人了解他们的工作内容以及为谁而工作。随着价值链的确定，生产过程中的每一部分都要增加产品或者服务的价值，而价值链上的每一环节都可以被描述成市场关系。只有充分体会到供应商和消费者之间的关系，才能提供良好的服务或者体现物有所值。通过签署的合同，这一观点也被用到了公共部门，合同规定了所提供的服务的数量和质量。在地方政府中，这也被称为“服
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英国非营利组织 务等级协议”。
内部市场要求进行成本评估。以前，公共部门的管理者并不清楚服务的具体成本，他们可能知道一个部门或者单位所花费的资金数量，但对具体某一服务的成本却并不十分清楚。内部交易要求人们进行这种计算。即使没有竞争，了解成本也能使人们力求通过更低的成本获得相同的价值。
8.3.3 通过价格检验和制定标准进行内部交易
这种方式的一个变化就是签订内部合同，然后检查提供服务的成本，并假设如果服务是由其他机构所提供的，情况会是如何，然后将两种情况进行对比。虽然可能没有正式的竞争，但这种对比也是很有意义的。和外部机构进行价格检验能够导致很多的改变。例如，如果要将人事部门的招聘小组和聘请招聘机构的成本进行比较，那么就需要比较内部招募一个员工的成本以及招聘机构为此提出的报价。然后，需要将用人部门的成本统计在整个活动中，同时体现使用内部人事部门和外部机构之间的成本差异。
下一步是将内部成本和外部价格进行比较。在这项工作开始之前，通常需要讨论成本的分配情况。例如，一个中央政府培训部门将其成本和将培训业务外包进行对比。该部门的一项重要成本是为租用伦敦中心地区办公室所支付的昂贵租金，因为在房地产快速发展时期已经签署了租赁协议。由于不能腾出这所房子，也不能就租金进行讨价还价，所以该部门处于不利的竞争地位。同样地，人们经常反对为中央部门追加资金。由于在越来越多的服务项目中采用了内部市场制度，这些成本变得越来越显而易见，资金花费所换来的内容也越来越明显。因此，人们通常会对成本置疑：率先进行对比的人们会怀疑他们从他人之处得到的服务的成本和价值，而这些服务供应机构也会相应向它们的内部供应商提出同样的问题。和外部供应机构进行质量对比也能起到一定的作用。有些时候，服务的内部消费者坚信外部供应机构能提供更好的质量，因此对其进行验证是非常值得的。
8.3.4 在选择供应者方面的有限自由
在公共服务提供者和消费者的关系中，消费者有权在一定限度内选择其他供应商。例如，一个组织内部可能有打印部门，但需要进行打印的人们可以在一定的打印预算内货比三家。在社区护理领域，人们可以在既定预算内选择护理机构。一旦进行价格对比，人们开始进行真正的竞争，它们会面临更大的压力。由于面对着丢掉工作的风险，各个机构的负责人必须认真将其成本和竞争价格进行对比。
将预算转移到交易中的消费者一方改变了权力关系。以财务部门为例，如果将资金分配给会计，生产线经理没有权力，那么会计将处于非常有利的位置。这种位置在私营部门是难以想象的：这名会计来到公司，宣布自己被任命为会计，明确自己的工作内容以及向消费者的收费水平。消费者—服务提供者关系一旦确立，而且消费者控制会计工作预算，那么这种关系就会发生改变。这种改变的幅度很大，服务提供者甚至可能开始向消费者推销自己。这种情况在教育服务领域就真实地发生了。支持服务预算移交之后，教育部门官员制作了漂亮的手册，并到学校里进行推销。一些学校惊奇地发现从前傲慢的管理者现在将自己变成了卑微的推销员。提供服务的方式也根据消费者的需要发生了改变。例如，当消费者需要的时候，支持人员更加可能出现在现场，而不是待在总部的办公楼里。
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第8章 非营利组织与社会公共服务的提供
8.3.5 全面服务的竞争
更加彻底的一步是将全部服务项目都用于招标。消费者—服务提供者关系一旦确立，消费者就开始以招标的方式寻找服务提供者。他们之所以可能这样做，是因为他们被告知应该这样做（如果是地方政府，那么就是根据法律规定；如果是中央政府，则是根据部门法令），或者是因为他们认为这样做能够降低成本。如果全部服务都用于招标，那么竞争中可能就会出现“突然死亡”，因为内部单位只有一次保留自身工作的机会，除非它们能将成本降到竞标中可能出现的价格水平上。由于多数服务项目都属于劳力密集型行业，这意味着降低人工成本。虽然欧盟已经作出了相关规定，当工人的工作被移交给新的雇主时，对公司在中标后降低员工待遇条件的幅度作出了限制，但价格方面的竞争压力依然很大。虽然并不知道竞争对手可能报出的价格，至少在第一次的时候如此，内部单位能够通过招标组织了解已经公布的数额，并可能降低成本。
8.3.6 购买者自由选择供应商
在极端的情况下，所有的预算都由消费者支配，不需要对内部供应商作出任何承诺，也不需要进行阶段性的招标。预算控制者只是在需要的时候选择将金钱花费在什么方面。比如，当预算支配权从教育管理机构移交到学校，这种方法发挥了作用。一旦购买者完成了自由选择，他们可能选择通过签署长期合同执行他们的选择，但如何购买取决于他们的决定。
8.4 政府的资金支持
英国政府采购的管理体制比较松散，政府采购的相关法律依据及规定大都散见于各类具体法律法规之中。英国中央各部的预算部门和地方政府都拥有自行采购的权力，独立承担本部门、本地区的采购事务，然后由财政部作为政府采购的贯彻、调节和牵头机构主要负责管理。英国的一些采购代理机构和采购行业协会也对政府采购的实施进行协助。
英国政府支持非营利组织参与公共服务的提供。在英国人看来，政府与非营利组织有一个共同的理念，即公平社会、强大社会和人人得机会，政府认识到非营利组织能够为该理念作出巨大贡献，因此，许多非营利组织都和政府建立了经济往来关系。为了使非营利组织能够更多地参与公共服务的提供，为非营利组织提供机会，帮助它们设计参与投标的方案，有关部门还为此制定了相关的规定和办法，规定了非营利组织参与公共服务的程序，还为非营利组织参与公共服务的提供制定了一系列格式文本，供非营利组织参与公共服务的投标中参考。
8.4.1 政府和非营利组织在经济交往中的职责
许多非营利组织和政府建立了经济往来关系，这些经济往来一般有两种方式，一是通过经过批准的投资渠道，二是通过公共采购方式获得公共服务的合同。在非营利组织和政府的经济交往中，在签订合同之前就明确了双方的职责。
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英国非营利组织
1.政府的主要职责
一是支持。政府在可能的情况下为非营利组织提供机会，促进它们的方案设计。二是引导。政府设计有关的表格，使得非营利组织能够充分了解信息，并能对申请表格的内容充分理解。三是尊重。尊重非营利组织的独立性。四是付费。政府承认非营利组织在提供特别服务时有与企业一样收取一定费用的权利。五是监测。政府要根据标准对非营利组织承担的公共服务进行监测，以确保投资的收益。六是评估。对合同的成果进行评估。
2.非营利组织的主要职责
一是资格。非营利组织在申请公共服务项目合同的时候，要确保具备必要的资格。二是尊重。非营利组织要尊重所承担的公共服务任务，遵守有关的要求并承担相应的保密义务。三是责任。非营利组织要有承担责任的准备。四是财务。非营利组织要建立良好的财务管理系统。五是透明。一般情况下，非营利组织要按要求提交相关的报告，报告内容要诚实守信，公开透明。
8.4.2 政府和非营利组织在经济交往中合作的原则
政府和非营利组织在经济交往中遵循以下原则。一是关注成果，应当把取得的成果作为投资获得成功的关键指标。二是建议性和均衡性，程序应当尽量简约，而且要和投入的金钱数额成比例。三是连贯性和协调性，投资人和采购人应当努力让投资与采购链部分联合或标准化，将这些组织的负担降到最低水平。四是及时性，允许有进行计划、决定和实施的时间，以真正发挥效力。五是透明度和责任，允许作出关于优先消费的明智决定，允许让政府和非营利组织借鉴先前工作经验。六是讨论和对话，这有助于建立信任，找出并克服困难，不至于让问题影响到成果的交付使用。七是换位思考，理解对方的需要和要求应当有助于避免出现问题、促进成果的产出。
8.4.3 非营利组织参与公共服务提供的一般程序
非营利组织参与公共服务提供一般有如下程序。
1.参与方案设计
通过让非营利组织参与方案的设计，政府和非营利组织均能获益。对政府而言，通过非营利组织参与公共服务方案的设计，可以扩大参与度，使得方案更切合实际，更具实效。对非营利组织而言，通过参与方案的设计，可以充分表达其诉求，影响公共政策，加强非营利组织之间的联系，促进非营利组织的成长。
英国政府鼓励非营利组织积极参与公共服务方案的设计，还在三个方面为社会组织提供实质支持，这三个方面是：a.项目投资。政府支付特定的项目和服务的费用，这通常以合同或授权的方式进行。b.发展投资。政府对非营利组织特别是新设立的非营利组织的能力建设提供支持，使这些非营利组织能提高参与方案设计的能力，这种支持通常以授权或贷款的方
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第8章 非营利组织与社会公共服务的提供
式进行，而提供中长期（5~10年）的低息或无息贷款是常用的方式。c.战略性投资。使得非营利组织更加注重战略性，并认识到其工作的重要性，这通常以授权的方式进行。 政府承诺在任何可能的情况下为非营利组织提供机会，促进它们参与方案的设计。这些方案应该在以下几个方面有所帮助：一是尽最大努力解除所交付方案对非营利组织的风险；二是使所交付的方案更加切合实际；三是方案要扩大参与度，从而允许较小规模的组织能够参与一些项目的竞争；四是方案要方便非营利组织参与；五是对非营利组织进一步指导，确保方案原则的贯彻执行。当然，方案的设计还应考虑到方案的成果如何最大限度地保持下去，同时对非营利组织的长期发展也有利。在英国，许多地方的政府和非营利组织建立了合作关系，很多方案是通过各地政府和非营利组织合作来实现的。
2.申请和投标程序
在英国，人们非常重视申请和投标的程序，认为恰当的申请和投标程序意味着这些组织尽最大能力实现方案的目标，意味着各种资源都集中在交付成果而不是申请或投标过程本身上。对非营利组织而言，处理得当的申请或投标程序能够使它们获得机会，如果这些组织有足够的时间进行申请，那么它们将能作出综合各种信息的、考虑周到的申请或投标，而不需要在申请过程中花费不相称的资源，走弯路，增加交易成本。对政府而言，恰当的申请和招标程序会使政府知道被挑选的组织是最能够实现预期目标的组织，而费用则集中在取得成果而不是申请程序上。
非营利组织需要意识到机会所在，还要了解申请和招标的程序，如时间、标准等。在申请的时候，非营利组织要首先保证它们是合法机构，它们提出的申请要符合方案目标的要求。非营利组织还要意识到参与申请和投标的机构可能很多，有一定的竞争性，非营利组织需要制定明确的责任范围，并会适当分配成本。政府应当提供机会，采取各种积极有效的方法，鼓励非营利组织申请或成为公共服务的提供者。积极有效的方法可能对于那些以前没有经验的非营利组织尤其重要，这些组织包括黑人和少数民族组织、宗教团体和社会团体等。 在申请和投标阶段，政府做了以下工作：一是在信息和表格方面，各部门和各机构都考虑采用标准的提问或使用同样的申请表，保证了信息的充分和表格的清楚易懂，这使非营利组织能够通过综合各种信息，作出是否申请和投标的决定。二是政府根据有关标准，就申请表信息征求相关方的意见，这关乎决定谁会获得投资或者赢得合同。三是承认非营利组织在提供特定服务时获取一般管理费用等行为属于合法行为。就采购而言，非营利组织不能获得特惠待遇，但是有权利在竞争中决定自己的价格。四是及时将决定通知送达申请或投标人。决定的通知需要及时送达，以便让非营利组织能及时开展有关准备和实施工作。
3.产品（成果）交付
在这一阶段，政府和非营利组织创造一种积极激励的方式，确保能够取得尽可能好的产品和成果。非营利组织清楚合同的明确要求和时间，充分认识承担任务的困难和风险，并承担这些风险。同时，按规定的时间和标准进行公共服务（产品）的提供。政府则要向非营利组织解释有关条款，并就有关问题继续进行谈判。还要对合同可能出现的问题保持警惕，并预先制定一套控制变动的简单、统一的程序，以确保公共服务的有效供给。
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英国非营利组织
4.支付报酬
英国政府提倡非营利组织要建立良好的财务管理系统，非营利组织则应该了解支付的条款。对非营利组织提供的服务，政府有义务按时支付相应报酬，而不拖欠支付。
5.成果监测
对非营利组织参与公共服务的提供，需要对其成果进行监测。通过对成果的监测，使非营利组织在服务提供过程中专注于成果而不必在各种报告上浪费时间。为了保证成果监测的准确，非营利组织要做到诚实、透明，政府则需要考虑成果监测的技术，使得在保持监测有效性的同时，不增加非营利组织的负担，并且尽量降低成果监测的成本。
在非营利组织参与公共服务提供方面，英国对管理过程非常看重，认为恰当的管理过程能将不利影响降低到最低水平。对非营利组织而言，可以帮助这些组织履行好职责，并对这些组织的稳定发展提供支撑。
8.4.4 非营利组织参与公共服务提供的领域
英国财政部于2000年出版了《公私伙伴关系——政府的举措》，该文件从三方面解释了公私伙伴关系：“在国有行业中引入私人部门所有制；鼓励私人投资行动，根据这一计划，公共部门通过合同长期购买商品或服务，利用私人部门的管理技术优势，同时受益于私人的财力支持以巩固公共项目；扩大政府服务的出售范围，从而利用私人部门的专业技术和财力开发政府资产的商业潜能。”
公私伙伴关系作为一种概念范畴，在学术研究和政府实践中都越来越受到重视。到目前为止，在英国实施的大部分这类形式中，私有部门作为合作伙伴根据长期合同为公有部门提供服务。在超过400项类似私人控股的合同中，累计资本金额超过190亿英镑，并涉及包括卫生、教育、交通、安全、信息技术、环境保护和政府供给在内的许多领域。2之所以如此，是由于公私合作模式能够充分发挥公共部门、私人部门以及民间组织的比较优势，集三者之长。
非营利组织是公共服务的重要提供者。据统计，公共部门为非营利组织每年提供的资金达66亿英镑。3选自英国志愿捐助者部门年鉴，NCVO，2004。这些资金支持有助于非营利组织在社会中充分发挥作用，主要包括如下领域：
（1）利用专门知识并贯彻执行政府政策；
（2）促**等性和社会凝聚力，减少贫困，提高生活质量；
（3）建立社会资金，包括发展、支持、授权服务的使用者、志愿者和社区； 2
〔英〕迈克尔·吉拉尔德：《论公私合作关系——公私合作并非私有化》，《国外社会科学文摘》2002年第3期。 3
仅适用于英国的数据。
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第8章 非营利组织与社会公共服务的提供
（4）为志愿行动提供各种机会，使个人参与公共生活； （5）为解决棘手的社会问题找到有效的解决方案； （6）确定新的需求和满足现存需求的更好方式； （7）提供高品质的服务，弥补或补充公共服务；
（8）代表政府和公共部门机构交付公共服务，通常采取比其他部门更加积极响应、有效的方式。
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