我国农村卫生资源配置现状

我国农村卫生资源配置现状

摘要：我国农村卫生资源配置的现状已成为新医改背景下人们关注的热点。文章从农村基层卫生资源总量、结构、投入和利用效率等方面对中国农村基层卫生资源的现状进行系统分析，针对存在的主要问题，提出建议。

关键词：卫生资源 农村 配置

卫生资源指卫生部门、医疗单位拥有的人力、物力、财力、医疗技术的总和，是进行卫生服务活动的基本条件[1]。卫生资源配置是指卫生资源在卫生部门之间的分配及其流动， 即一个国家或区域如何将筹集到的卫生资源分配到不同的领域、地区、部门和人群中去， 是在效率优先、兼顾公平及最优规划原则基础上进行的， 能够满足有效性和经济性的一种以医疗资源为对象的配置。卫生资源配置包括两层含义：一是卫生资源的分配， 称为初配置， 特点是资源的增量分配； 二是卫生资源的流动， 称为再配置， 特点是资源的存量调整。卫生资源的优化配置是指卫生资源高效益配置，卫生资源优化配置对于卫生事业持续、稳定、快速、健康的发展具有重要的促进作用， 只有当所有的卫生资源都供求平衡， 才能获得最大的社会效益和经济效益， 才能称得上是卫生资源的合理配置或最优配置。目前，我国在卫生资源配置上重医疗、轻防保，重城市、轻农村的格局，导致城乡卫生资源差距过大，广大农村群众的基本医疗卫生服务需要难以满足[2]。

1 农村卫生资源现状

1．1 农村基层卫生资源总量

1．1．1 农村卫生机构数变化

2000年乡镇卫生院个数为49229个，2009年为38475个，近十年一直处于下降趋势，平均降幅为2．4％ ；村卫生室从2000年的709458个迅速减少到2003年的514920个，然后逐年增加至2009年的632770个。

1．1．2 卫生技术人员变化

2000—2009年乡镇卫生院平均每院拥有的卫生技术人员数呈逐年稳步上升趋势，2002、2004和2005年卫生院平均每院拥有卫生技术人员数分别为23．0、24．65和24．74，到2009为29．40。平均每村乡村医生数和每千农业人口的乡村医生数均呈逐步增长趋势，尤其是2008—2009年迅速增加，分别达到1．86和1．26。

1．1．3 乡镇卫生院床位数变化

2000—2009年，全国乡镇卫生院的床位数呈先减少后增加趋势，2002年最少为671300个，2003年后稳步攀升，到2009年达到933424个。乡镇卫生院平均每院的床位数逐年增加，2009年最高达24．3。每千农业人口乡镇卫生院的床位数总体较为平稳略有增加，2009年为1．05。

1．1．4 基层卫生机构硬件条件变化

卫生资源在不同层次医疗机构的配置应该体现人们对医疗服务需要或需求。一般而言， 大多数医疗服务均应由基层医疗机构提供， 因此， 合理的医疗资源配置应该成正三角形态， 然而目前我国的医疗卫生资源配置却呈倒三角形态， 卫生资源向大城市、大医院集中， 导致其医疗资源量远远大于基层医疗机构的资源量。

1997～2002年，农村乡镇卫生院均拥有固定资产总额大辐增加，平均增加了5.8倍，而同期城市街道卫生院固定资产增长率为1．3倍。在1992—1997年问，城市街道卫生院固定资产增长速度要快于农村地区，5年问城市和农村分别增长了2．5倍和1．1倍。

1．2 农村基层卫生资源结构

1．2．1 乡村两级卫生机构的所有制比例

2002～2008年，乡镇卫生院中政府办所占比重由2002年的94．44％ 上升到2004年达最高为97．99％。从2005年开始，政府办卫生院比例略有减少，2007和2008分别为96．63％ 和96．95％。村卫生室有村办、乡卫生院设点、联合办、私人办和其他几种形式。村卫生室中村办所占比重2000～2005年逐年上升，此后平稳。乡镇卫生院设点所占比重有所上升，私人办比重变化趋势与村办正好相反。

1．2．2 卫生人力资源结构

2005年农村乡镇卫生院近60％ 的卫生技术人员为中专学历，其中执业(助理)医师、注册护士和检验人员中中专学历的比例分别为54％、74％ 和65％ 。乡镇卫生院中高级的卫生技术人员的比例不足15％ ，初级职称包括师级／助理职称和士级职称的卫生人员比例分别为41％和35％ ，11％的乡镇卫生院卫生人员没有取得相应的专业技术资格[31。2003～2008年，乡村医生数占村卫生室人员数比例稳定在80％ 以上。乡村医生的学历水平逐步提高，其中，中专学历及中专水平者上升幅度较大，到2008年接近70％。

1．3 农村卫生筹资渠道和政府投入

1．3．1 政府对农村卫生资金投人

2000～2008年，政府农村卫生投入总量由123．87亿元逐年增长为1044．39亿元；其中对乡镇卫生院的投入由42．26亿元增长为171．47亿元。从乡镇卫生院投入占政府农村投入的比例看，2000—2005年所占比例较为平稳，2006和21307年分别为25．65％和21．74％ ，2008年仅为16．42％ 。

1．3．2 政府农村卫生资金支出

2000～2005年，农村医疗机构支出占政府农村卫生资金使用总额比重变化不大，保持在6o％左右，2006年后比重明显下降，2007和2008年分别为38．18％ 和29．99％ 。公共卫生机构支出所占比重呈无规律变化，在17％ 一24％之间波动。政府逐步加大对新农合的补助力度，2008年新农合政府补助支出占政府农村卫生资金使用总额比重达到61．21％。

1．4 农村基层卫生资源利用效率

1．4．1 卫生院病床使用情况

2000～2009年，乡镇卫生院病床周转次数和病床使用率均有所上升，2009年分别达到42．9次和60．7％ ，平均住院日稳定在4．5左右，2009年最高为4．8。

1．4．2 乡镇卫生院服务总量

2000～2009年，乡镇卫生院诊疗人次呈较大的“U”型，在2000和2001年均为8．24亿次，到2005年最低为6．79亿次，2009年达8．77亿次。从乡镇卫生院的住

院人数来看，2000—2005年保持在1700万人，略有下降趋势。从2006年始乡镇卫生院的住院人数迅速增加，2008和2009年分别为33l3万人和3808万人．可能与农村新农合制度的不断完善和国家相关的政策向乡镇卫生院倾斜有关。

2 农村基层卫生资源存在的问题

2．1 二元社会结构下政府对农村卫生投人不足2000～2008年，政府对农村卫生资金投入的增长速度低于同期国家财政支出的增长速度，政府对农村卫生资金投入占财政支出的比重由1998年的1．02％下降到2002年的0．69％ ，2003—2005年略有上升为0．72％ ，在2007年达到1．48％ 。在卫生机构方而，城市地区平均每平方千米分布的数量是农村地区的5倍，医院数量是农村地区的23倍。在卫生人力资源方面，2008年城市每1 000人执业医师数和每1000人注册护士数分别是农村地区的2．4和3．4倍 J。政府对农村基本卫生服务的投入不足，一方面造成农村卫生资源数量上的不充分，另一方面造成农村卫生资源配置中的不合理，无法为农村居民提供普遍的、合理的的基本卫生服务。

2．2 农村社会保障制度补偿水平低使基本医疗需求得不到充分表达

目前，农村的社会保障制度主要有新型农村合作医疗制度、农村贫困医疗救助制度、农村养老保险制度。这三项制度是国家和地方政府实现卫生资源配置的途径的一部分。截止2009年底，新型农村合作医疗试点的县(市、区)已有2716个，占全国县(市、区)总数的95％ ，参加新型农村合作医疗的农民达到8．33亿人。2009年资金筹集总额为944．35亿元，资金支出为922．92亿元，结余21．43亿元。新农合支出补偿受益人次为75896．15万人次，人均补偿受益为121．6元。新农合取得了积极成效，但新农合制度补偿水平低，新农合资金大量结余，难以解决农民“看病贵”问题。

2．3 卫生资源总量受行政区划调整影响较大

由于撤乡并镇等多方面原因，十五期间全国乡镇卫生院减少7603个，床位减少6．6万张，卫生人员减少14．4万人。门诊量由8．2亿减少到6．8亿人次，住院量由1708万减少1599万人，病床使用率由33．2％提高到37．1％。与2000年比较，村卫生室减少15．8万个(个体办减8．9万个，联办减5万个)，乡村医生和卫生员减少43．6万人。主要原因一是全国行政村村数减少7．4万个，二是部分个体及联合办卫生室因效益不好停办 J。

2．4 贫困地区、西部地区卫生服务可及性差

根据四次全国卫生服务调查数据显示，农村四类地区距离5公里以上的比例有所增加，就医时间超过30分钟的比重为5．7％ ，明显高于其他地区，与2003年相比也没有太大改善。2007年东、中、西部地区被调查村距最近医疗点的距离在5公里以上的分别占2．7％ 、3．7％ 和11．0％，西部地区就医相对困难。从各类农村地区来看，四类农村地区距最近医疗点的距离在5公里及以上的比例为22．9％ ，四类农村地区的服务可及性有待改进。

2．5 卫生人力资源缺乏是制约基层卫生

机构发展的瓶颈虽然各级政府近几年对农村基层卫生机构投人力度加大，基层卫生机构的硬件得到了一定的改善，但是随着农村居民卫生服务需求的提高，乡村两级卫生服务能力仍不能满足人们的需求。更为突出的问题是，农村基层卫生机构缺乏引进人才、留住人才的条件和机制，卫生人力资源的缺乏成为基层卫生机构发展的瓶颈。

2．6 不同部门之间存在资源重复购置与不合理竞争

人口与计划生育部门在各乡设立的计划生育服务站没有执业资格却在开展医疗工作。药品监督部门对药店和卫生机构的设置缺乏规划，监管力度薄弱，造成药品资源的总量和药店的布局不合理。上世纪90年代以来的教育改革允许多渠道筹集教育经费出现了“名校办民校”、公办高校举办“二级学院”“独立学院”等办学形式，造成卫生人力资源产出和实际需求不一致，大量低水平的毕业生影响了医疗卫生服务供给的质量。

3 对策建议

3．1 不同地区资源配置追求的目标重点可以有所不同

我国贫困地区的主要问题是提高卫生服务的可及性以及为人民提供财政保护，而发达地区的重点问题则是如何提高卫生资源的使用效率。国家要根据经济社会发展水平确定和保证人们最基本的医疗保障，在比较偏远和贫困的地区，目使卫生服务的供给效率不高，也应配备最低限度的卫生资源以保障这部分人群的基本卫生服务需要。

3．2 各级政府的职责应当有所差异

从公共经济学的角度来看，各级政府在农村卫生资源配置中责任应当有所不同。各级政府应根据权利与义务的对等关系，明确各自对公共卫生服务的筹资责任和筹资方式，以确保农村公共卫生事业的发展和基本医疗服务的公平和可及性。县级政府除了资金筹集之外还应承担制订卫生资源规划、引导卫生资源流向、直接提供部分服务、规范私人市场等具体职责。

3.3 完善农村县、乡、村三级医疗卫生服务网

政府仅仅是加大农村医疗卫生的投入是不够的，更重要的是统一规划，合理布局，实现医疗资源区域性整合。政府要打破部门体制的限制，改变现有的县乡卫生体系机构重叠的现象，减少机构运行的成本，提高卫生资源的利用效率。对那些离县级（二级）医疗机构过近的、生存能力很差的乡镇卫生院，实行撤、并、转，或转型成社区医疗服务中心，而对那些偏远地区的设备简陋的卫生院进行资金倾斜，建成中心卫生院，提高偏远地区农民就医的可及性。最终形成“小病在社区，大病送医院，健康进家庭”的社区卫生服务新格局。同时，应加强基层医疗服务体系建设，打破乡镇之间的区划，建立以县级医院为龙头、乡镇卫生院为骨干、村卫生室为基础的服务网络，鼓励医务人员“走基层”，采取“挂、包、帮”模式扶持农村卫生工作，建立和完善城乡医院的双向转诊制度[3]。

3.4 综合使用多种政策工具配置资源

农村基层卫生资源配置的基础是卫生服务的需要和需求，同时又受到很多因素的影响，如宏观经济发展、社会结构的变化、人口特征、保障制度、政策环境等的影响。政府需要明确自身在基层卫生资源配置中的主导地位，在充分认清影响资源配置的因素的前提下，综合利用直接举办、签约外包、引进民营资本等多种政策工具，最终达到资源合理配置的目标[4]。

[1] 王莹，林蜜等.农村卫生资源配置[J].中国卫生质量管理，2010,17(12):82-84

[2] 李晓燕.欠发达地区农村卫生资源配置：现状、问题与对策[J].农村经济，2010,12:107-111

[3] 吕春，陈德芬.农村医疗资源纵向整合及优化配置的思考与实践[J].中国卫生资源，2014,17(1):55-56

[4] 向国春，顾雪非等.我国农村基层卫生资源配置现状及对策建议[J].中国卫生事业管理，2011,5:353-354